Yerelleşme ve Kalkınma Sorunu: Kamu Yönetimi Reformu Üzerine Değerlendirme

----------------------------------------------------------------------
Doç. Dr. Faruk Ataay - Yrd. Doç. Dr. Atilla Güney
----------------------------------------------------------------------
Makalenin alındığı kaynak: Mülkiye Dergisi, Sayı: 243, 2004.
----------------------------------------------------------------------

Giderek ağırlaşan bir krizle karşı karşıya bulunan Türkiye’de, toplumsal yaşamın hemen her alanının yeniden yapılandırılmasını öngören bir “reform” süreci yaşanıyor. Söz konusu yeniden yapılanma sürecinden en büyük payı da, küresel değişime ayak uyduramadığı gerekçesiyle krizin baş sorumlusu ilan edilen devlet alıyor. Özellikle son birkaç yıldır, personel rejiminden yargı ve denetim mekanizmalarına, siyasal kurumlardan bürokrasiye ve yerel yönetimlere, neredeyse bütün devlet kurumlarının yeniden yapılandırılmasına ilişkin proje ve tartışmalar gündemi işgal ediyor. Merkezi yönetim ile yerel yönetimlerin ilişkilerinin yeniden düzenlenmesine ilişkin tartışmalar da, bu reform dalgasının en önemli başlıklarından birini oluşturuyor. Günümüzde, “yerelleşme” başlığı altında ele alınan bir reform paketi, Türkiye toplumunun içinde bulunduğu yapısal krize yanıt oluşturacağı ileri sürülen neoliberal reform programının en temel unsurlarından biri olarak gündeme getiriliyor. Bu kapsamda gündeme gelen Kamu Yönetimi Reformu, hem merkezi yönetim-yerel yönetim ilişkilerinin hem de her bir yönetim kademesinin örgütlenme biçiminin ve bu alanlarda uygulanan politikaların yeniden düzenlenmesini öngörüyor. Devletin örgütlenme biçimini köklü bir biçimde dönüştürmeyi öngören bu reform programı, aynı zamanda devletin sosyal hizmetler, altyapı hizmetleri ve üretken sektörlerdeki görevlerinin yeniden tanımlanması amacını da taşıyor.

Reform paketi kapsamında bugüne kadar Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanun, İl Özel İdaresi Kanunu, Belediye Kanunu, Büyükşehir Belediyesi Kanunu ve Kalkınma Ajansları Kanunu meclisten geçmiş bulunuyor. Bu yasalardan ilki Anayasa’ya aykırılık nedeniyle Cumhurbaşkanı’nca bir kez daha görüşülmek üzere meclise geri gönderilmesinden sonra kadük olurken, diğer yasalar yürürlüğe girmiş bulunuyor . Reform paketi ve tasarıların, kamuoyuna açıklanmalarından yasalaştırılmaları ve Cumhurbaşkanı’nca veto edilmeleri süreci boyunca, konuya farklı açılardan ve farklı perspektiflerle yaklaşan pekçok çalışmaya ve oldukça geniş bir tartışmaya konu olduğunu söylemek yanlış olmayacaktır . Ancak bu tartışmalarda özellikle iki noktanın üzerinde yeterince durulmadığını düşünüyoruz. İlk olarak, reform paketinin kuramsal dayanakları yeterince tartışılmış değil. Bu eksiklik, reform programı konusunda yeterince açık bir kavrayışa ulaşılamamasının da en önemli nedenlerinden birini oluşturuyor. İkinci olarak, reform paketinin ne tür bir kalkınma stratejisi çerçevesinde gündeme getirildiği üzerinde yeterince durulmuş değil. Bu eksiklik de, yeni yapılanmanın ne tür bir kalkınma stratejisine hizmet edeceğinin ve bu stratejinin ülkenin sorunlarına yanıt verip veremeyeceğinin anlaşılabilmesini engellemektedir.

Bu çalışmada, reform paketinin ve yasaların (ve tasarıların) ayrıntılı bir incelemesi yerine, reform programı üzerine daha genel bir perspektif oluşturulması hedeflenmektedir. Çalışmada, öncelikle, reform paketine dayanak oluşturan kuramsal yaklaşımlar ve reformun gerekçelendirilmesinde öne çıkan argümanlar tartışılacaktır. Bu doğrultuda, çalışmanın ilk bölümünde, reform programı üzerine yürütülen tartışmalarda yaygın olarak kabul gören neo-liberal ve post-Fordist kuramlardan kaynaklı yaklaşımlar incelenecektir. Sonrasında da, reform programı üzerine eleştirel bir değerlendirme geliştirilmeye çalışılacak, böylesi bir değerlendirme yapılırken de, özellikle reform programının ne tür bir kalkınma stratejisinin parçası olduğu, bu stratejinin bölüşüm ilişkileri açısından ne anlama geldiği ve nasıl bir devlet örgütlenmesini gündeme getirdiği gibi sorulara odaklanılacaktır.

I. YERELLEŞME ÜZERİNE EGEMEN YAKLAŞIMLAR

I.1. Yerelleşmeye İlişkin Neo-Liberal Yaklaşım

Kamu yönetimi reform paketine kuramsal dayanak oluşturan ve yasaların gerekçelerine de damgasını vuran kuramsal yaklaşım, asıl olarak neo-liberalizmdir. Reform paketi, temelde, neo-liberalizmin ünlü “sanayi sonrası toplum” (enformasyon toplumu - bilgi toplumu) kuramı ile IMF ve Dünya Bankası’nın son yıllarda geliştirdiği “düzenleyici devlet” anlayışının bir bileşimi ile savunulmaktadır. Bu çerçevede, kamu yönetiminin yeniden yapılandırılmasına ilişkin reform paketi asıl olarak “sanayi toplumundan bilgi toplumuna geçiş” ve “küreselleşme” süreçlerine uyum gereği ile gerekçelendirilmektedir.

Genelde devletin yeniden yapılandırılmasına, daha özelde de yerelleşmeye ilişkin neo-liberal yaklaşım, temelde, devletin ağır bir “yönetilemezlik krizi” içinde bulunduğu tespitinden hareket etmektedir. Oldukça yaygın kabul gören bu yaklaşıma göre, merkeziyetçi yönetim anlayışının doğal sonucu olarak ortaya çıktığı ileri sürülen “hantal devlet yapısı”, hizmetlerin verimli bir biçimde yerine getirilmesine engel olmakta, bu durum, hem hizmetlerin niteliğini düşürmekte hem de daha yüksek maliyetlerle üretilmesine neden olmaktadır. Bunun sonucunda, devlet mali krize girmekte, sorunlar iyice ağırlaşmaktadır. Neo-liberal yaklaşım, “yolsuzluklar”, “popülizm”, “siyasetçilerin oy avcılığı” gibi esas itibariyle “devletin kaynak dağıtan bir kurum olması”nın sonucu olarak görülen sorunların, devleti, mali krize sokan diğer etmenler olduğunu öne sürmektedir. Neo-liberal yaklaşıma göre, devletin içine düştüğü yönetilemezlik krizi, hizmetlerin çağdaş gelişmelere uygun bir biçimde düzenlenmesine engel oluşturmakta, kamu hizmetleri verimli bir biçimde üretilememekte, kaynaklar verimli kullanılamamakta, sonuç olarak bütün bunlar ekonomik gelişmeyi önlemektedir. Bu durum, toplumsal refahı da olumsuz etkilemekte, sosyal fayda düşmektedir.

Neo-liberalizmin buraya kadar kısaca özetlenen argümanlarında da açıkça görüldüğü üzere, neo-liberal yeniden yapılandırma projesi asıl olarak merkeziyetçi ve müdahaleci yönetim anlayışına atfedilen “aşırı ve hantal bürokrasi” retoriği ile meşrulaştırılmaya çalışılmakta, bürokrasi-siyasetçi-piyasa ilişkisinin kavramlaştırılmasında kullanılan “aşırı genişlemiş devlet” (over extended state) ve “rantiyer devlet” (rent-seeking state) gibi formülasyonlar da, bu sürecin kuramsal dayanağını oluşturmaktadır. Neo-liberalizmin iddiası, devlet aşırı genişlediği için kaynakların verimli kullanılamadığı ve kamu hizmetlerinin verimli bir biçimde üretilemediği, ekonomik gelişmenin de bu nedenlerle sağlanamadığıdır. Neo-liberalizmin “rantiyer devlet” kavramlaştırmasında temel vurgu bürokrasi/siyaset ilişkisinedir. Neo-liberallere göre, devlet yönetimine hakim olan bürokratik/siyasal elitler devletin kaynak dağıtan bir kurum olmasından kaynaklanan gücünü kaybetmek istemediğinden reform çabalarına engel olmakta, devletin zenginlik dağıtan bir kurum olarak kalmasını, böylelikle de kendi çıkarları doğrultusunda politikaların egemen olmasını istemektedirler. Oysa, devletin yeniden yapılandırılmasını öngören neo-liberal reform programı, devletin etkinlik sorunlarını çözerek rasyonelleşmesini sağlayacak, böylece ekonomik gelişme ve toplumsal refahı gerçekleştirmenin yolu açılacaktır.

Özetle, neo-liberal yaklaşım, devletin yeniden yapılandırılmasına ilişkin reform programını savunurken asıl olarak “devletin zenginlik dağıtan bir kurum olmaktan çıkartılması gereğini” öne sürmekte, bunun yolu olarak da “özelleştirme” ve “devletin küçültülmesi” yolunu göstermektedir. Bu adımlar sayesinde, hem “yolsuzluk” ve “popülizm” eğilimlerinin önüne geçileceği, hem de devletten daha verimli işletmeciliği sağlayacağı iddia edilen “piyasa” mekanizması eliyle kaynakların daha etkin kullanılacağı düşünülmektedir.

Neo-liberal reform programının bir diğer önemli ayağı da “yerelleşme”dir. Yerelleşmenin, hizmetlerin yerinde görülmesini sağlayarak, hantallığa yol açtığı varsayılan merkeziyetçi yönetim anlayışından kaynaklı etkinlik sorunlarının çözülmesine de katkı yapacağı ileri sürülmektedir. Böylece, devletin hantallık ve verimsizlikten başka bir sonuç doğurmadığı ileri sürülen merkeziyetçi yapısına son verildiğinde, küreselleşme sürecine uyumlu, dinamik, rekabetçi bir toplum hedefine ulaşmanın önündeki en önemli engelin de aşılmış olacağı düşünülmektedir. Sonuçta, hem ülkenin yabancı sermaye yatırımları açısından daha cazip koşullara kavuşmuş olacağı, hem de piyasanın sağladığı dinamizm sayesinde ekonomik gelişmenin hızlanacağı ileri sürülmektedir.

“Yerelleşme”nin liberal savunusunda dile getirilen diğer bir argüman, yerelleşmenin demokratikleşmeyi sağlayacağı doğrultusundadır. Nitekim, hizmetlerin yerinden üretilmesinin yerel halka yakınlığı sağlaması, yerel yönetimler üzerindeki merkez vesayeti azaltılarak seçilmişlerin atanmışlar karşısında güçlendirilmesi, yerel katılımın arttırılarak yerel tercihlerin etkin kılınması, STK’ların katılımıyla oluşturulacak kent konseylerinin yerel demokrasiyi geliştirmesi gibi görüşler “yerelleşme”yi desteklemek üzere ileri sürülmektedir. Böylece, yerelleşmeyle demokratikleşme arasında kopmaz bir bağ bulunduğu varsayımıyla, demokratikleşme amacı yerelleşmeyi gerekçelendirmekte kullanılmaktadır.
Kısacası, neo-liberal yaklaşım “yerelleşme”yi gerekçelendirirken “ekonomik etkinlik” ve “katılımcı demokrasi” amaçlarını ortaya koymaktadır. Ancak, gerçekte, “yerelleşme”nin ne ekonomik gelişmeyi ne de demokratikleşmeyi güçlendirme olasılığı vardır . Yerelleşme projesi, ileride daha geniş olarak savunulacağı gibi, asıl olarak “yerel halkın” değil uluslararasılaşmış finansal sermayenin beklentilerini karşılamak üzere geliştirilmiş görünmektedir. Yerelleşme projesi bu haliyle “devleti küçültme” projesinin bir unsuru olmaktan, neo-liberalizm de bu süreci meşrulaştırmaktan öte bir anlam taşımamaktadır.

I. 2. Yerelleşmeye İlişkin Post-Fordist Yaklaşım

Yerelleşme projesinin gerekçelendirilmesinde ve ilgili tartışmalarda, M. J. Piore ve C. F. Sabel’in post-fordizm kuramı da yaygın bir bakış açısına kaynaklık etmektedir (DPT, 2000). Piore ve Sabel’in kuramının yerelleşme tartışmaları açısından taşıdığı önem, temelde, dünya ekonomisindeki gelişmeleri, Fordist sanayi örgütlenmesinin katılıklarının esnek uzmanlaşmaya (post-Fordizm) dayalı sanayi örgütlenmesinin yaygınlaştırılması yoluyla aşılması ve “üretimin adem-i merkezileşmesi” çerçevesinde ele alışından kaynaklanmaktadır. Bu yaklaşıma göre, “küreselleşme” olarak adlandırılan süreçte, büyük ölçekli, standart mallar üretimi üzerine kurulu (Fordist) sanayiler, gelişmelere uyum sağlayamayarak hızlı bir gerileme sürecine girerken, büyük ölçüde özkaynak, yerel girişimcilik, esnek üretim (post-Fordizm) teknolojileri ve ilişkileri ile dayanışma, güven ve örgütlenme kapasitesi gibi içselleştirilmiş faktörlere dayalı sanayilerin hızlı bir gelişme gösterdiği ileri sürülmektedir. Kurama göre, dünya ekonomisine damga vuran bu eğilimler, üretimin adem-i merkezileşmesini ve küçük-orta ölçekli firmaların ekonomideki ağırlıklarının artmasını sağlamaktadır. Esnek uzmanlaşmaya dayalı sınai gelişme eğiliminin, böylece, üretimin bütün dünyaya yayılmasını sağladığı ve azgelişmiş ülkeler için de önemli fırsatlar doğurduğu savunulmaktadır (Kumar, 1999: 60-65; DPT, 2000: 179-181) .

Bu yaklaşım, KOBİ’lere dayalı ekonomik gelişmede, yerel toplulukların ve kent-bölge yönetimlerinin de önemli roller üstlendiğini ileri sürmektedir. Buna göre, işçi-işveren ilişkilerinde çatışma yerine dayanışmanın sağlanmasında, toplumsal maliyetlerin düşürülmesinde, girişimcilere ucuz arsa, vergi indirimleri gibi kolaylıklar yaratılmasında ve işgücünün mesleki eğitiminde önemli roller üstlenen yerel yönetimler, ekonomik gelişmeye katalizörlük etmektedir (Kumar, 1999: 56-57). Dolayısıyla, kurama göre, dünya ekonomisinin içinde bulunulan bu döneminde, KOBİ’lere dayalı ekonomik gelişme stratejileri ile yerelleşme projesi birbirine paralel gitmekte, günümüzün küresel eğilimlerine uyum sağlamak da bu türden bir yapılanmayı gerçekleştirmekten geçmektedir. Bu türden bir yeniden yapılanmanın gerçekleştirilememesi ise, küreselleşme sürecinin rekabetçi ortamında başarısız olunmasına neden olarak krize yol açacağından, gündemde olan reform tasarıları asıl olarak bu türden bir yeniden yapılanmayı sağlamayı hedeflemelidir (Şengül, 2003: 202-204). Zira, günümüzün rekabetçi ortamında ayakta kalmak, ancak yerel kaynakların harekete geçirilmesini sağlayarak rekabet gücünü arttıracak bir yerel yönetim yapılanmasıyla olanaklıdır (DPT, 2000).

Post-Fordizm kuramından hareketle oluşturulan bu gelişme stratejileri ve reform projelerine yönelik en temel eleştiri, söz konusu yaklaşımın, azgelişmiş ülkelerin, içinde bulunduğumuz “küreselleşme” çağında geçerli olan uluslararası işbölümüne tabi konumlarını meşrulaştıran bir sonuç doğurmasıdır. Bu nedenle de, azgelişmiş ülkelere empoze edilen ihracata yönelik “emek yoğun” sanayileri geliştirme stratejisine kuramsal arka plan oluşturduğu belirtilmektedir. Nitekim, eleştirmenlerince fazlasıyla “iyimser” bulunan post-Fordizm kuramından hareketle geliştirilen analiz ve stratejilerdeki temel sorunların da, kuramın bu ideolojik niteliğinden kaynaklandığını söylemek yanlış olmaz (Kumar, 1999: 72-81; Harvey, 1997: 215-216).

Kuramın özellikle Türkiye gibi azgelişmiş ülkelere uygulanma biçimindeki ilk önemli sorun, KOBİ’ler temelindeki ihracata dönük sanayilerin uluslararası pazarlarda rekabet gücü edinmesinin “yüksek teknolojili”, “nitelikli emeğe dayalı”, “rekabet gücü yüksek”, “gelişkin ürünler” üretmelerinden kaynaklandığının ileri sürülmesidir (DPT, 2000). Oysa bilinmektedir ki, azgelişmiş ülkelerin uluslararası pazarlarda rekabet gücüne sahip oldukları sanayiler ağırlıkla emek yoğun sektörlerdedir. Bu sanayilerin asıl rekabet gücünün emek maliyetlerinin düşük tutulmasından kaynaklandığı ve bu durumun, azgelişmiş ülkelerde toplumsal refahın ve demokrasinin gelişmemişliğinin günümüzdeki en temel nedenleri arasında yer aldığı da gayet iyi bilinmektedir.

İkinci önemli nokta, azgelişmiş ülkelerin düşük ücret seviyesinden yararlanarak geliştirdikleri ihracata yönelik gelişme stratejilerinin en önemli sınırlılıklarından birini gelişmiş ülkelerin uyguladıkları ithalat sınırlamalarının oluşturmasıdır (Boratav, 1995: 210-213). Dolayısıyla, ihracata yönelik sanayileşme stratejisi ucu açık bir gelişme olanağına sahip değildir. Kanımızca, azgelişmiş ülkelerin ihracata dönük sanayileşme stratejisi izleyerek gelişebilecekleri varsayımına dayalı analiz ve stratejiler, bu açıdan da oldukça sorunludur.

Üçüncü olarak, ihracata yönelik sanayileşme ile “yerelleşme” arasında dolaysız bir bağ kurmak da açıkça yanıltıcıdır. Bu stratejide başarı sağlayan ve azgelişmiş ülkeler arasında daha fazla öne çıkan ülkelerin, bu başarıyı sağlarken, merkezi devletin etkin katkısından yararlanıldığı iyi bilinmektedir. Bu ülkelerde ihracata yönelik sanayilerin geliştirilmesinde, yerli sermaye ile ulusaşırı sermayenin ortaklığında başlatılan girişimlerin merkezi devletin etkin müdahaleleri ile desteklendiği görülmektedir (Weiss ve Hobson, 1999).

Dördüncüsü, ihracata dönük sanayileşmeyi desteklemekte merkezi yönetimler yerel yönetimlere oranla daima çok daha büyük olanaklara sahip olmuştur. Dolayısıyla, merkezi yönetimin sağlamakta yetersiz kaldığı desteklerin yerel yönetimlerce sağlanması beklentisi pek de gerçekçi bir beklenti değildir. Nitekim, reform projelerinin yerel yönetimlere kazandırdığı kapasite de KOBİ’lerin gerçek gereksinimlerine yanıt verebilecek nitelikten çok uzakta kalmaktadır.

Beşinci olarak, tıpkı ulusal kalkınma amacıyla yerelleşme arasında doğrudan bir bağlantı bulunmaması gibi, başarılı bir yerel-bölgesel kalkınma stratejisinin “yerelleşme”ye dayanması gerektiği varsayımı da oldukça yanıltıcıdır. Tam tersine, neoliberal politikaların egemen olduğu dönemde merkezi yönetimin yerel-bölgesel gelişmede üstlendiği işlevlerin aşındırılmasının, bölgesel eşitsizliklerin çok büyük bir hızla artışına yol açtığı da iyi bilinmektedir. Dolayısıyla, geri kalmış kentlerin-bölgelerin kalkınma sorunlarının temelinde bizzat merkezi devletin müdahalelerinin yetersizliğinin bulunduğu unutulmamalıdır.

Altıncı olarak, KOBİ’lere dayalı sanayileşme ve yerelleşmeye dayalı yerel-bölgesel kalkınma stratejilerinin gerekçelendirilmesinde öne sürülen “başarı öyküleri” de çok tartışmalıdır. Yerel kaynakları harekete geçirerek ihracata dönük sanayileşmede atılım yaptıkları, böylece başarılı bir kentsel-bölgesel kalkınma stratejisine örnek oluşturdukları ileri sürülen ve “Anadolu kaplanları” olarak adlandırılan bu kentler üzerine yapılan araştırmalar, bu değerlendirmelerin oldukça “abartılı” olduğunu göstermektedir. Literatürde “yeni sanayi odakları” olarak nitelenen bu kentlerin pek çok gösterge açısından ciddi bir ekonomik gelişme içinde olmadıkları, ülke ekonomisinde önemli bir yerlerinin bulunmadığı ve hatta çoğunun “net göç” verir durumda olduğu bilinmektedir (Ataay, 2001; DPT, 2003). Bu türden araştırmaların gösterdiği asıl sonuç ise, bu kentlere ilişkin olarak yaratılan “Anadolu kaplanları” mitinin, gerçekte, azgelişmiş ülkelerin ve bölgelerin sorunlarının daha da ağırlaşmasından başka bir sonuç vermeyen neoliberal politikaları meşrulaştırmak üzere üretildiğidir.

Sonuç olarak, Piore ve Sabel’in kuramından yola çıkılarak üretilen analiz ve stratejiler gerçekte, neo-liberal kalkınma stratejisinin meşrulaştırmasından başka bir sonuç doğurmamaktadır. Zira, azgelişmiş ülkelerin ve bölgelerin-kentlerin kalkınma sorunlarının aşılması için piyasa mekanizmasına güvenilmesinin yeterli olduğu ve devletin etkin müdahalelerine gerek bulunmadığı düşüncesini beslediği ölçüde, bu yaklaşımın neo-liberal yaklaşımdan ayırt edilmesi iyice zorlaşmaktadır.

II. YERELLEŞME ÜZERİNE ELEŞTİREL BİR DEĞERLENDİRME

Çalışmanın buraya kadar olan bölümünde “ikinci kuşak yapısal reformlar” olarak da adlandırılan neo-liberal reform projesinin en temel ayaklarından biri olan “yerelleşme” projesinin gerekçelendirilmesinde öne çıkan neo-liberal ve post-Fordist kuramlar ele alındı. Çalışmanın bu bölümünde ise, alternatif bir yaklaşımın temel unsurları ortaya konmaya çalışılacaktır.

“Yerelleşme” olarak adlandırılan yönetsel reformlar konusunda aydınlığa kavuşturulması gereken ilk nokta, gerçekleştirilmeye çalışılan dönüşümlerin basitçe yerel yönetimlerin içinde bulunduğu sorunların aşılmasını sağlamaya çalışmanın çok ötesinde bir toplumsal dönüşümü hedeflediğidir. Gerçekleştirilmesi hedeflenen reformlar basitçe yönetimin etkinlik sorunlarına çözüm arayışıyla değil, bölüşüm ilişkilerinin yeniden düzenlenmesine ilişkin dinamiklerce belirlenmektedir. Bu nedenle, “yerelleşme” başlığı altında ele alınan reformların gerçek niteliğini kavrayabilmek için çok daha kapsamlı bir bakış açısına gereksinim bulunmaktadır. Böylesi bir çözümleme için başlangıç noktası olarak, “küreselleşme” adıyla anılan süreci almak gerekmektedir. Zira, genelde devletin daha özelde de çeşitli yönetim birimlerinin geçirdiği dönüşüm, uluslararası işbölümündeki yeni eğilimler ve ortaya çıkan yeni sınıfsal şekillenmelerle organik ilişki içindedir . Gerek ulusal/bölgesel/yerel kalkınma stratejilerini, gerek bu stratejiler çerçevesinde devletin üstleneceği işlevleri, gerekse bu işlevlerin yerine getirilmesi için oluşturulan örgütlenme biçimlerini belirleyen de budur. Yönetsel reform çabalarının gerçek niteliğinin görülebilmesi, ancak bu bağlantıların ortaya çıkartılması yoluyla sağlanabilir.

Aşağıda, öncelikle, yerelleşme projesine dayanak oluşturan, uluslararası işbölümüyle yeni eklemlenme biçimi ve bu eklemlenme biçiminin gündeme getirdiği yerel-bölgesel gelişme stratejisi üzerinde durulacaktır. İkinci olarak, bu stratejinin devlete yüklediği işlevler ve bu işlevlerin yerine getirilmesi için oluşturulan örgütlenme biçimleri tanımlanacak ve yerel yönetim reformunun temel özellikleri bu çerçevede tartışılacaktır. Üçüncü olarak, “yerelleşme” başlıklı reform paketinin “demokratikleşme” sorunsalı açısından bir eleştirisinin temel unsurları ortaya konmaya çalışılacaktır. Son olarak, reform paketinin mali düzenlemelerinin bölüşüm ilişkileri çerçevesinde bir değerlendirmesi yapılacaktır.

II. 1. Kentsel-Bölgesel Gelişme Stratejisinde Dönüşüm

Neo-liberal politikaların egemen oluşu ile başlayan “küreselleşme” süreci, temelde dünya ekonomisinde 1970’lerde yaşanan büyük krize yanıt olarak formüle edilmişti. Küreselleşme olarak adlandırılan süreç, pek çok azgelişmiş ülke açısından, uluslararası işbölümüne eklemlenme biçiminin değişmesini ve bu çerçevede de yeni bir birikim stratejisine geçişi gündeme getiriyordu. Pek çok azgelişmiş ülkede geçerli olan ithal ikameci sanayileşme stratejisinin krizinde, sermaye birikiminin ve iç pazarın yetersizliği, döviz kıtlığı gibi sorunlar etkili olmuştu. Krize karşı yanıt aranan temel sorunlar da bunlar oldu. Bu doğrultuda geliştirilen ilk politika, sermaye yetersizliğinin aşılması amacı doğrultusunda yabancı sermaye yatırımlarının daha cazip koşullara kavuşturulması için liberalizasyona gitmekti. Yabancı sermaye yatırımlarının ülkeye çekilebilmesi için liberalizasyon, özelleştirme, altyapının geliştirilmesi gibi politikalar geliştirildi. Böylece, yerli sermayenin ulusaşırı sermaye ile entegrasyonunun arttırılabileceği ve birikim yetersizliğinden kaynaklı sorunların aşılabileceği düşünülüyordu. Sanayinin ihracata yöneltilmesinin ve uluslararası piyasalarda rekabet gücünün en yüksek olduğu emek yoğun sanayilerde uzmanlaşmanın da hem döviz yetersizliği hem de iç pazarın kısıtlılığı sorunlarının aşılmasını sağlayacağı ileri sürülüyordu. Kısacası, 1980 sonrasında egemen olan gelişme stratejisinin temel unsurları, yabancı sermaye yatırımlarını çekebilmek için liberalizasyonun sağlanması ve ihracata yönelik emek yoğun sanayilerin geliştirilmesi hedefi doğrultusunda oluşturuldu. Ülkenin uluslararası hiyerarşide daha yukarılara tırmanması amacı çerçevesinde sanayileşme düzeyinin derinleştirilmesi ve bu amaçla devletin sanayileşme sürecine aktif katılımda bulunması ise artık gündemden düşüyordu. Bu doğrultuda, devletin ekonomik gelişmeyi yönlendirme kapasitesinin sistematik bir biçimde yok edilmesine girişiliyordu.

Neo-liberal yeniden yapılanma sürecinin ikinci önemli ayağı ise, devletin mali krizi ve finansal liberalizasyon çerçevesinde anlaşılabilir. 1980’li yıllarda neo-liberal politikaların en temel unsurlarından bir başkası, “”kamunun toplumsal kaynakları verimsiz bir biçimde kullandığı” ve bu nedenle “vergi düzeyinin düşük tutulmasının özel sektöre dayalı bir gelişmeyi destekleyeceği” savunusu altında maliye politikasında ortaya çıkmış; vergi düzeyi sistematik olarak düşürülürken devlet borçlanması temel bir politika olarak benimsenmiştir. Ancak, bu politikaların ekonomik gelişmeyi hızlandırmak bir yana dış açıkları ve kamu borçlarını tırmandırması karşısında gündeme gelen bir diğer politika, finansal liberalizasyon olmuştur. Bu dönemde, finansal liberalizasyon yoluyla yabancı sermayenin ülkeye çekilebilmesini sağlayacak koşulların yaratılabileceği ileri sürülürken, gerçekte bir yandan devletin mali krizi derinleşmiş ve kamu hizmetlerine ayrılan kaynaklar her geçen gün sınırlanmış, bir yandan da finansal sermayenin yararına işleyen bir “rant zinciri” yaratılmıştır. Devlet borçlanması mekanizması yoluyla kurulan bu düzenek, özellikle finansal sermayenin devletin yerine getirdiği işlevleri/hizmetleri belirleyen bir güce erişmesine neden olmuştur. Günümüzde, bu durumun en somut sonucu, uluslararasılaşmış finansal sermayenin en önemli talebinin faiz dışı bütçe harcamalarının kısılması olarak ortaya çıkması olmaktadır (Boratav, 1995; Oyan, 1998, 1999).

Neo-liberal gelişme stratejisinin buraya kadar vurgulanan özellikleri, devletin gerek tarım ve sanayi gibi üretken sektörlerdeki, gerekse sosyal hizmetlerdeki işlevlerinin gerilemesi sonucunu doğurmuştur. Bu durum, devlet politikalarının belirlenmesinde finansal sermayenin büyük ağırlık kurması anlamına gelmektedir. Zira, “devletin küçültülmesi gerektiğini” savunan neo-liberal yaklaşımın egemenliğinde geçen yirmi yılı aşkın dönemde, devletin işlevleri, ulusaşırı sermaye ile entegrasyonunu arttıran tekelci sermaye gruplarının ve özellikle de finansal sermayenin istemleri doğrultusunda yeniden düzenlenmiştir. Finansal sermayenin kazandığı bu belirleyici güç, gerek sermaye içi gerekse sınıflar arası çelişkileri derinleştiren ve toplumsal hoşnutsuzlukları yaygınlaştıran temel bir etmen olarak ortaya çıkmaktadır (Oyan, 1999).

Neo-liberal politikaların egemen olduğu dönemde, merkezden yönetilen kaynaklar üzerinde finansal sermayenin egemenliği arttıkça, küçük-orta sermayenin ve alt sınıfların istemlerinin karşılanamadığı ve bunun sonucunda sınıfsal uçurumların giderek büyüdüğü gözlenmektedir. Günümüzde, büyük sermaye ile küçük-orta sermaye ve alt sınıflar arasındaki uçurumların büyümesinin en önemli sonuçlarından biri de “bölgesel eşitsizliklerin” hızla artışı olmaktadır. Nitekim, sınıflar arası uçurumların büyümesinin bu sınıflarca algılanma ve anlamlandırılma biçimlerinden en önemlilerinden biri de “mekansal farklılık”tır. Büyük sermayenin ağırlıkla metropollerde yerleşmiş olması, metropollerle taşra arasındaki gelişme farklılığını, büyük sermaye ile küçük-orta sermaye arasındaki çelişkilerin ortaya çıkma biçimlerinden birisi durumuna getirmektedir. Günümüzde merkezden yönetilen kaynaklar üzerinde finansal sermayenin egemenliği arttıkça küçük-orta sermayenin taleplerinin karşılanamadığı görülmekte, bu da ağırlıkla “yerel taleplerin” karşılanamaması ve metropollerle taşra arasında büyüyen uçurum biçiminde ortaya çıkmaktadır. Kısacası, neoliberal politikalar altında bölgesel eşitsizliklerin artışı, taşra sermayesinin beklentilerinin karşılanamamasına yol açmakta ve bu nedenle de büyük sermayenin bu kesimler üzerindeki hegemonyası zayıflamakta; bu durum sermaye içi çelişkileri arttırmaktadır.

Bu noktada üzerinde durulması gereken önemli bir sorun, izlenen bölgesel ve yerel gelişme politikalarının bu soruna ne türden bir yanıt oluşturduğudur. Bilindiği üzere, ithal ikameci sanayileşme politikalarının bölgesel ve yerel gelişme alanındaki sonucu, devletin büyük yatırımlara girişerek bölgesel ve yerel gelişmeyi de yönlendirmesi olmuştu. Bu dönemde, devlet, gerek tarım ve sanayi gibi üretken sektörlerde, gerek altyapı konusunda, gerekse sosyal hizmetler alanında önemli işlevler üstleniyordu. Aslında, bu dönemde de, ulusal planların bölgesel ve yerel planlarla bütünleştirilmesi anlayışı uygulamaya geçirilememişti. Ancak, yine de kentsel-bölgesel gelişmenin yönlendirilmesinde devlet çok önemli roller üstleniyordu (Tekeli, 1972; Dinler, 1998). İthal ikameci modelin bu özelliği, hızlı bir tekelleşme yaşanmasına ve bölgesel eşitsizliklerin artmasına karşın, taşra sermayesi üzerinde kurulan hegemonyayı da destekleyen bir etmen olarak ortaya çıkıyordu.
Neo-liberal gelişme stratejisi ise, devletin bölgesel ve yerel gelişme konusunda üstlendiği pek çok işlevi ortadan kaldırmış, böylece devletin yeniden yapılandırılması bölgesel gelişme politikaları açısından da temel bir öneme sahip olmuştur. Günümüzde, artık, devletin bölgesel eşitsizlikleri gidermek için kamu yatırımlarına girişmesi istenmemektedir. Gündeme gelen bölgesel ve yerel gelişme stratejisi ise, “gelişmenin yerel girişime dayanması”, bu çerçevede de “bütün yerelliklerin potansiyellerini en iyi biçimde değerlendirerek dünya ve ülke ekonomisi içindeki konumlarını geliştirmeye çalışmaları” temelinde oluşturulmuştur. Bu yeni modelde devlete biçilen rol ise “düzenleyici”, “katalizör” vs. olarak tanımlanmaktadır (Ohmae, 1996). Bu doğrultuda geliştirilen bölgesel gelişme anlayışı da, “havza planlaması” yaklaşımı gibi egemen akımlarca temsil edildiği üzere, devletin üretken sektörlerde girişimde bulunmaması temelinde oluşturulmuştur (DPT, 2000). Küçük-orta sermayenin/taşra sermayesinin merkezden yerele daha fazla kaynak aktarılması ve yörelerine yönelik kamu yatırım ve hizmetlerinin arttırılmasına ilişkin talepleri ise, neo-liberal anlayışın dışladığı bir beklentidir. Bundan sonra devlet, ancak, yerelliklerdeki yatırım koşullarını iyileştirmekle sınırlı işlevler üstlenebilecektir.

II. 2. Devletin Taşradaki Örgütlenmesinde Dönüşüm

Ulusal, bölgesel ve yerel gelişme stratejisindeki bu değişimler, merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasındaki ilişkileri yeniden düzenlemeyi öngören “yerelleşme” projesinin çözümlenmesinde anahtar rolü oynamaktadır. Bölgesel ve yerel gelişme stratejisindeki değişim, devletin ülke coğrafyasındaki örgütlenme biçimleri üzerinde de önemli etkiler doğurmakta, devletin taşradaki örgütlenmesi ve üstlendiği işlevler de bu çerçevede dönüşmektedir.

Türkiye’de günümüzde reforma tabi tutulan taşra yönetimi yapısı, asıl olarak, ithal ikameci dönemde oluşmuştur. Devlet, bu dönemde, üstlendiği yeni işlevlere paralel olarak yeni kurumlar oluşturmuştur. Bu yapılanmada dikkat çeken en önemli özellik, ağırlıklı rolün merkezi yönetimin uzantısı niteliğindeki kurumlara verilmesi, yerel yönetimlerin ise daha ikincil roller üstlenmesidir.

Devletin bu dönemde oluşan yönetim yapısında, merkezi yönetimin taşradaki uzantısı biçimindeki örgütlenmeler kapsamında ele alınması gereken ilk grup örgüt, illerde valilik hiyerarşisi altındaki merkezi yönetimin taşra teşkilatıdır. Merkezi yönetimin taşra teşkilatının görevleri bu dönemde iyice genişlemiş, güvenlik, maliye, nüfus, tapu gibi temel devlet hizmetlerini ve piyasanın düzenlenmesine ilişkin görevleri çok aşan bir kapsama ulaşmıştır. Bu çerçevede, sosyal nitelikteki pek çok kamu hizmeti merkezi yönetimin taşra teşkilatı eliyle örgütlenmiştir.
İkinci olarak, daha çok altyapı hizmetlerini yerine getirmek üzere örgütlenmiş hizmet yerinden yönetim kuruluşları (bölgesel kuruluşlar) üzerinde durulması gerekmektedir. İthal ikameci dönemde sağlanan hızlı gelişmenin en önemli sonuçlarından biri de, altyapı hizmetlerine olan gereksinimin büyük artış göstermesi olmuştur. Bunun sonucunda, ulaşım, iletişim, enerji, sulama vb. altyapı hizmetlerinin sağlanması için bölge ölçeğinde örgütlenmelere gidilmiştir.
Merkezi yönetimin uzantısı biçiminde örgütlenen üçüncü grup ise KİT’ler olmuştur. KİT’ler, devletin tarım ve sanayi gibi üretken sektörlerde aktif müdahalelerde bulunabilmesine olanak tanımış, ekonomik gelişmenin ülke coğrafyasına yayılmasını sağlamıştır.

Devletin ülke coğrafyasındaki örgütlenişine ilişkin ikinci grup yönetsel örgütlenme türü, karar ve yönetim organları kısmen ya da tamamen seçimle oluşan ve yerel yönetimler başlığı altında ele alınan örgütlenmelerdir. Bu kapsamda il özel idareleri, belediyeler ve köy yönetimi yer almaktadır. İthal ikameci dönemde il özel idaresi ve köy yönetimleri yeterince işlevsel olamasalar da, belediyeler özellikle kentsel hizmetlerde büyük önem taşımıştır. Devletin yeniden yapılandırılmasına ilişkin düzenlemelerde gerek işlevleri/görevleri, gerekse örgütlenme biçimi açısından önemli değişikliklere uğratılması düşünülen yönetim birimleri kabaca bunlardır.

Neo-liberal politikaların uygulandığı 1980 sonrası dönemde görülen temel eğilim, devletin üstlendiği işlevlerin gerilemesine bağlı olarak, bu işlevleri yerine getirmek üzere kurulan örgütlenmelerin de işlevsizleşmeye başlaması olmuştur. Bu örgütlenmelerin günümüze gelene kadar geçirdiği değişim, adeta Antonio Gramsci’nin “moleküler dönüşüm” kavramına uygun biçimde, genel örgütsel yapıda çok köklü değişiklikler olmazken kurumların içten içe dönüşüme uğraması olmuştu. Bu çerçevede, bütçe paylarının gerilemesine bağlı olarak kurumların işlevlerini yerine getiremez duruma düşmeleri, hizmetlerin yerine getirilmesinde özel sektörden yararlanma uygulamasının artışı ve özelleştirme gibi eğilimler baskınlık kazanmaya başlamıştı (Güler, 1996). Günümüzde gündeme getirilen reform paketi ise, bu kurumları çok daha kapsamlı bir dönüşüme uğratmayı hedeflemektedir.

Burada, ayrıntıya girmeden genel hatlarıyla saymak gerekirse, ilk olarak, valilik hiyerarşisi altında örgütlenen temel devlet hizmetleri ve çeşitli sosyal hizmetlerin önemli bölümünün il özel idarelerine ya da belediyelere devredilmesi öngörülmektedir. Pek çok bakanlığın taşra teşkilatının kaldırılmasını öngören yasa ve tasarılarda, bu bakanlıkların görevlerinin, personelinin ve araç-gerecinin il özel idarelerine ya da belediyelere devredilmesi öngörülmektedir. Valilik hiyerarşisi altındaki devlet işlevleri ise iyice sınırlanmaktadır (Güler, 2005).

İkinci olarak, hizmet yerinden yönetim kuruluşları olarak nitelenen bölgesel kuruluşlar konusunda da yakın zamanda önemli değişikliklere gidilmiş, bölgesel kuruluşların üstlendiği altyapı hizmetlerinin önemli bölümü de il özel idarelerine devredilmiştir. Böylece, uzun bir geçmişi olan bölgesel kuruluşların ortadan kaldırılmaya başlandığı görülmekte, ülkenin altyapısının oluşturulması görevi de merkezi yönetimin elinden alınmaktadır (bkz. Günaydın, 2002).

Üçüncü olarak, devletin ekonomiye doğrudan müdahale biçimlerinin tasfiyesi sürecine de yeni bir ivme kazandırılmaktadır. Bilindiği üzere, devletin üretken sektörlerdeki hizmetleri günümüze kadar ağırlıkla KİT’lerle örgütlendirilmiştir. Bu kuruluşlar, özellikle sanayi ve tarım alanlarında önemli girişimlerde bulunarak ekonomide büyük bir ağırlık kazanmışlardır. KİT’lerin tasfiye edilmesi süreci de, devletin ülke coğrafyasındaki bir başka örgütlenme biçimini ortadan kaldırmaktadır.

Böylece, devletin ithal ikameci kalkınma stratejisinin egemen olduğu dönemde üstlendiği işlevlerin neo-liberal yeniden yapılandırma sürecinde ortadan kaldırılmasına paralel olarak, bu amaçla kurulmuş örgütlenmelerin de tasfiye edildiği görülmektedir. Bu süreçte, valilik, bölgesel kuruluşlar ve KİT’ler eliyle örgütlenmiş hizmetlerin bir kısmı yerel yönetimlere devredilirken, bir kısmı özelleştirilmekte, bir kısmı da tasfiye edilmektedir. Dolayısıyla, sayılan kuruluşların yeniden yapılandırılmasına ilişkin düzenlemelerin, temelde, farklı bir devlet anlayışından hareket ettiği; ithal ikameci dönemde ortaya çıkan “kalkınmacı devlet” anlayışının son kalıntılarını da ortadan kaldırarak yerine neo-liberalizmin “düzenleyici devlet” anlayışına uygun bir yapılanma oluşturulmaya girişildiği görülmektedir. Kısacası, merkezi yönetim ve merkezi yönetimin taşradaki uzantıları eliyle yerine getirilen hizmetlerin ve bu hizmetlerin örgütlenme biçiminin dönüşümüne ilişkin reformlar, temelde, “düzenleyici devlet” projesinin hayata geçirilmesi süreci olarak ortaya çıkmaktadır. Gerek KİT’lerin özelleştirilmesi, gerek bölgesel kuruluşların kapatılarak görevlerinin il özel idarelerine bırakılması, gerekse valilik hiyerarşisi altındaki hizmetlerin önemli bir bölümünün yerel yönetimlere devri, bu çerçevede anlaşılmalıdır.
Yeni yapılanmada merkezi yönetimin görevleri ve işlevleri iyice sınırlanmakta, kamu hizmetlerinin kapsamı da iyice daraltılmaktadır. Yerel yönetimler alanında ise üç ayaklı bir model ortaya çıkarılmaktadır. İlk olarak, bölge düzeyinde “kalkınma ajansları”nın kurulması “havza planlaması” anlayışı çerçevesinde devletin bölgesel gelişmeye yapabileceği katkıları iyice sınırlamaktadır. Neoliberal bölgesel gelişme modelinin uygulamaya geçirilmesi arayışının sonucunda gündeme gelen bölge kalkınma ajansları, temelde ekonomik gelişmenin yerel dinamiklere dayanması anlayışından kaynaklanmaktadır. Bu süreçte, bölgesel kuruluşların görevlerinin büyük bölümünü üzerine alan il özel idarelerinin, bölgesel gelişme açısından temel birim durumuna getirildiği görülmektedir. Ancak, il özel idarelerinin bu işlevi görebilecek mali olanaklara sahip kılınması konusunda önemli soru işaretleri bulunmaktadır. İkinci olarak, il özel idareleri, tarım, sanayi, bayındırlık, köy hizmetleri gibi hizmetler açısından da temel birim konumuna getirilmektedir. Böylece merkezi yönetimin taşra teşkilatı, gerek temel devlet hizmetleri ve piyasanın düzenlenmesine ilişkin görevler açısından, gerekse sosyal nitelikli kamu hizmetleri açısından önemli ölçüde işlevsizleştirilmektedir. Yeni modelin üçüncü temel ayağı belediyelerdir. Yeni yapılanma belediyelerin görev alanlarını da genişletmekte, sağlık, çevre, kültür, sosyal hizmetler, gençlik-spor gibi hizmetleri kısmen ya da tamamen belediyelerin görev alanı içerisine almaktadır. Ancak, bu görevlerin belediyelere bırakılmasına paralel olarak, bu hizmetlerin yerine getirilmesinde “özel sektöre gördürme” ve “fiyatlandırma” gibi mekanizmaların büyük ağırlık kazanması öngörülmektedir.

II. 3. Yerelleşme ve Demokratikleşme

Çalışmanın buraya kadar olan bölümünde, “yerelleşme” reformunun kalkınma stratejisinde ve yönetim yapısında ortaya çıkardığı dönüşümler ortaya konmaya çalışıldı. Bilindiği üzere, “yerelleşme” gündeme getirilirken, yerelleşmenin demokratikleşmeyi sağlamayı hedeflediği argümanı oldukça önplana çıkartılmıştı. Bu nedenle, çalışmanın amaçları bakımından, yeni yapılanmanın “demokratikleşme” açısından ne anlama geldiğinin tartışılması da yakıcı bir ihtiyaç oluşturmaktadır.
Günümüzde, hakim yaklaşım, yerelleşmeyle demokratikleşme arasında kopmaz bir bağ kurmaktadır. Bu çerçevede, hizmetlerin yerinde görülmesinin, karar alma süreçlerini “yerel halka” yaklaştırarak demokratikleşmeye katkı yapacağı ileri sürülmektedir. Seçimle oluşan yerel yönetimler üzerindeki merkez denetiminin zayıflatılmasının da, demokrasinin geliştirilmesine yardımcı olacağı iddia edilmektedir. Bu yaklaşım, temelde, merkezi organlara gidildikçe “temsil”, yerelliklere gidildikçe de “katılım” mekanizmasının öne çıkacağı varsayımından hareketle, yerelleşmenin “siyasal temsil” yerine “siyasal katılım” mekanizmasını öne çıkaracağı, böylece demokrasinin gelişeceği varsayımına dayanmaktadır. Ancak, yerelliklerdeki siyasal ilişkilerin de “katılım” mekanizmasından çok “temsil” mekanizması çerçevesinde geliştiği ve mevcut durumda bu “temsil” ilişkisinin demokratik biçimlerden çok “patronaj ilişkileri” çerçevesinde gerçekleştiği gözardı edilmektedir.

Diğer yandan, demokrasiyi, devlet politikalarının toplumsal talepler doğrultusunda belirlenmesi ve politika oluşturma/karar alma süreçlerine toplumsal katılımın sağlanması çerçevesinde ele alan bir yaklaşımla daha farklı bir görüşe ulaşma olanağı da bulunmaktadır. Kanımızca, yeni yapılanmaya ruhunu veren “düzenleyici devlet” anlayışı demokratikleşme açısından bir ilerleme potansiyeli taşımamaktadır. Zira, “teknokrasi” retoriği altında devletin sosyal işlevlerini ortadan kaldırmayı öngören neo-liberal yaklaşım, devlet politikalarında belirli toplumsal kesimlere ağırlık tanımakta, toplumun büyük bölümünün beklentileri ise karşılanamamaktadır. Dolayısıyla, “düzenleyici devlet” projesinin uygulamaya geçirilmesi, gerçekte demokrasinin gelişmesine değil, demokrasinin içeriğinin boşaltılmasına yol açmaktadır. Bu çerçevede, neo-liberal politikalar altında artık ulusal iradeyi temsil ettiği varsayılan ulusal parlamentolar ve ulusal hükümetler “ulusun istençlerini yerine getirme”, “ulusal kalkınma ve toplumsal refahı sağlamak için politikalar belirleme” güç ve olanağını yitirmektedir. Bu durumun toplumsal taleplere yanıt arayan “çoğulcu” bir demokrasi anlayışı ile uyumlu olmadığı açıktır.

İkinci olarak, günümüzde “yerelleşme”ye ilişkin demokrasi retoriği ile merkezi yönetimin yetki alanında kalan konulara ilişkin “popülizm” karşıtı, “siyaset ve demokrasi” karşıtı, “teknisist” görüşlerin el ele gittiği de gözardı edilmemelidir. Zira, devletin sosyal işlevlerini ortadan kaldırmayı öngören politikalar aynı zamanda toplumun en geniş kesimlerinin siyasal karar alma süreçlerini etkileyebilme gücünü azaltma hedefini de kapsamaktadır. Özellikle üst kurulların yaygınlaştırılarak ekonomik ve sosyal politikalar konusunda karar alma mekanizmalarının siyasal süreçlerden uzaklaştırılmaya çalışılması, politika belirleme ve uygulama merkezleri üzerindeki siyasal baskıların azaltılmasının hedeflenmesi ve “teknokrasi” anlayışı, yeni yapılanmanın en fazla dikkat çeken özellikleri arasındadır. Bu çerçevede, demokratik bir rejimde “teknokrasi” anlayışının egemenlik kurabilmesi de, toplumun geniş kesimlerinin gereksinim ve taleplerinin dışlanması anlamına gelecektir. Bunun da, demokratik katılımdan çok depolitizasyonla paralel yürüyeceği açıktır.

Kısacası, devletin yeniden yapılandırılmasını öngören “yerelleşme” süreci, esas olarak, “halka yakınlık”tan kaynaklanan bir demokrasi potansiyeli taşıması özelliğiyle değil, devletin toplumsal istemlere yanıt verebilecek kapasiteye sahip kılınmasını sağlayıp sağlayamaması özelliği çerçevesinde değerlendirilmelidir.

II. 4. Yerel Yönetimlerin Mali Sorunları ve Reformun Bölüşüm İlişkilerine İlişkin Sonuçları

Daha önce de belirttiğimiz üzere, yerel yönetim reformunun en can alıcı noktası mali hükümlerinde yatmaktadır. Zira, “yerelleşme” adı verilen reform projesinin, gerçekte, yerel yönetimlere ve yerel halka güç aktarımı yapmayı ya da demokratikleşmeyi değil, ulusaşırı sermayenin istemleri doğrultusunda merkezi devletin borç ödeme kapasitesini arttırmayı hedeflediği gerçeği en açık biçimiyle mali hükümlerde yatmaktadır. Kuşkusuz, bu gerçek, reformun bölüşüm ilişkileri açısından doğuracağı sonuçlara da işaret etmektedir.

Reform paketiyle, yerel yönetimlerin görevlerinin artışına paralel olarak bütçeden alacakları payların da yeniden belirlenmesi öngörülmektedir. Ancak, dikkatlerden kaçırılan nokta, devletin görevlerinin büyük bölümünü yerel yönetimlere bırakan reformun, bütçenin çok daha küçük bir bölümünü yerel yönetimlere ayıracak olmasıdır. Bu da, yeni tasarının “düzenleyici devlet” anlayışı içerisinde biçimlendiğini, yerel yönetimlere ayrılan kaynaklara ilişkin sınırlamanın aynı zamanda kamu hizmetlerine ayrılan kaynakların sınırlanması ve bütçenin borç ödeme kapasitesinin arttırılması işlevini göreceğini göstermektedir. Nitekim, bu düzenleme, finansal sermayenin beklentilerine de uygun olacaktır (Bkz. Oyan, 1998, 1999; Güler, 2003a, 2003b, 2004b).

Yerel yönetimlerin görevlerinin ve gelirlerinin yeniden düzenlenmesine ilişkin tartışmalarda ağırlık kazanan görüş, yerel yönetimlerin görevlerinin ve gelirlerinin artışını “yerel yönetimlerin güçlendirilmesi”, “yerel yönetimlere yerel ekonomik gelişmeyi koordine edecek kapasitenin kazandırılması” ve dolayısıyla “günümüzün küresel rekabet ortamına uyum sağlanması” doğrultusunda bir adım olarak görmektedir (Şengül, 2003: 202-204, 211). Kanımızca, bu yorum yanlış bir varsayıma dayanmakta, yerel yönetimlere ayrılan kaynakların arttırılmasıyla yerelliklere aktarılan toplam kamu kaynaklarının artışı arasındaki temel fark gözardı edilmektedir. Zira, mevcut yapılanmada da, merkezi yönetim eliyle kullanılan kaynakların önemli bir bölümü merkezi yönetimin taşradaki uzantıları eliyle yine yerelliklerin gereksinimleri için kullanılmaktadır. Dolayısıyla, yerelliklere aktarılan toplam kamu kaynağındaki değişimin yönünün saptanmasında, yalnızca yerel yönetimlere ayrılan kaynaklardaki değişikliğin gözönünde bulundurulması, önemli bir yanılgıya yol açabilmektedir. Oysa genel bir bakışla bile, reform çerçevesinde, bütçeden yerelliklerin gereksinimleri için ayrılan kaynakların sınırlandığı görülebilmektir. Bu nedenle, “reformla yerel yönetimlerin güçlendirildiği” ve “yerel halka güç aktarımı yapıldığı” gibi değerlendirmelere ihtiyatla yaklaşmak gerekmektedir . Zira, “yerelleşme” adı altında gerçekleştirilen dönüşümler, gerçekte, yerel yönetimlerin ve “yerel halkın” sorunlarının çözülmesini sağlamak yerine, yerelliklerin merkezi yönetimin desteğinden bütünüyle yoksun kalmasına yol açmaktadır (Güler, 2005). Ağırlıkla finansal sermayenin beklentilerine uygun olarak hazırlandığı görülen reform paketinin, sınıfsal uçurumların ve bölgesel eşitsizliklerin daha da büyümesinden başka bir sonuç vermeyeceği görülmektedir. Bu çerçevede, reform paketiyle gündeme getirilen yeni devlet yapılanmasını “hegemonik bir açılım” olarak görmek de, var olan eşitsizlikleri ve çelişkileri azaltan bir adım olarak ele almak da olanaklı değildir.

Kanımızca, bu nokta yakın gelecekte siyasal yelpazenin şekillenmesi açısından da önem taşıyacaktır. Bilindiği üzere, 1990’larda neo-liberal politikaların doğurduğu “meşruiyet krizi”ne bağlı olarak ortaya çıkan merkez siyasetin çöküşü sürecinde, “merkez dışı” siyasal akımların ekonomik olarak gerileyen bölgelerde daha fazla güçlendiği görülmüştü. Bu tür eğilimlerin ortaya çıkışında sermaye içi çelişkilerden kaynaklanan dinamikler belirleyici olmuştu. Yeni yapılanmanın bölgesel eşitsizlikleri gideren ve böylece taşra sermayesi üzerindeki hegemonyayı güçlendiren bir içeriğe sahip olmaması karşısında, bu eğilimin artarak süreceği öngörüsünü yapmak zor olmasa gerekir.

SONUÇ

Bu çalışmada “yerelleşme” başlığı altında ele alınan reform programı üzerine eleştirel bir yaklaşımın temel unsurlarının ortaya konması amaçlandı. Bu doğrultuda, ilk olarak, günümüzde hakim yaklaşım haline gelen neo-liberal ve post-Fordist kuramlardan kaynaklanan yaklaşımların devletin yeniden yapılandırılması ve “yerelleşme”ye ilişkin argümanları eleştiri süzgecinden geçirilip, alternatif bir açıklama modeli önerildi. Bu çerçevede, yerelleşme projesinin, ekonomik gelişme, toplumsal refah ve demokratik katılımın artmasını sağlayacağı yönündeki beklentilerin tersine, bu projenin devletin ekonomik ve sosyal gelişmeyi destekleme kapasitesinin bütünüyle yok olmasına neden olacağı vurgulandı. Dolayısıyla, yerelleşme projesi, yerel yönetimlerin sorunlarının çözülmesine veya “yerel halka” güç aktarımı yapılmasına değil, merkezi devletin ekonomik ve toplumsal gelişmenin ülke coğrafyasına dengeli bir biçimde paylaştırılabilmesi için kullanabileceği araçların tamamıyla ortadan kaldırılmasına yol açacaktır.

NOTLAR

1. Bu yazı Yrd. Doç. Dr. Atilla Güney’le birlikte kaleme alınmıştır.

2. Yasa ve tasarıları tam metinleri için bkz. http://www.kamuyonetimi.org.

3. Reform paketi ve tasarıları çeşitli açılardan tartışan çok sayıda çalışmaya şu adresten ulaşılabilir: http://www.kamuyonetimi.org/goruslerimiz.php .

4. Yerel yönetimlere ve yerelleşmeye ilişkin liberal yaklaşımın kapsamlı bir eleştirisi için bkz. Güler (1998).

5. Piore ve Sabel’in kuramının eleştirel bir değerlendirmesi için için bkz. Kumar (1999: 53-83, 195-205), Ersoy (1993), Harvey (1997).

6. Azgelişmiş ülkelerde devletin aldığı biçimler konusunda kuramsal bir tartışma için bkz. Gülalp (1993).

7. Yerel yönetimlerin özkaynaklarının geliştirilmesi ve yerel yönetimlere yerel vergilerden daha fazla pay ayrılması doğrultusundaki öneriler (TESEV, 2004: 24-25) dikkatle izlenmelidir. Yerellikleri yalnızca kendi yerelliklerinde toplanan kamu gelirlerine mahkum eden ve daha çok “zengin” bölgelerin taleplerini yansıtan bu önerilerin uygulamaya geçirilmesinin, bölgesel eşitsizlikleri daha da arttıracak bir adım olacağı bilinmektedir.