-------------------------------------
Faruk ATAAY
-------------------------------------------------------------------------------
Bu makale Memleket: Siyaset-Yönetim dergisinin Ocak-2008 tarihli 6. sayısında yayımlanmıştır.
-------------------------------------------------------------------------------
Türkiye’de 1980’le başlayan yapısal reformlar, IMF ile 1998 ve 1999 yıllarında imzalanan anlaşmalarla birlikte yeni bir aşamaya girmiştir. 1980-98 döneminde uygulanan reformlar “birinci kuşak yapısal reformlar” olarak adlandırılırken, 1998 sonrası dönem “ikinci kuşak yapısal reformlar” olarak anılmaktadır. Yapısal reformlar gündeminde birinci kuşak daha çok devletin ekonomiye yönelik müdahalelerinin sınırlandırılmasına, özelleştirmeye ve dışa açılmaya odaklanırken, ikinci kuşak reformlar “devletin küçültülmesi”ne yönelik bu reformları “piyasaların düzenlenmesi”ne yönelik bazı yeni kurumlar ve düzenlemelerle tamamlamayı amaçlamaktadır.
Türkiye’de ikinci kuşak yapısal reformlar, on yıla yaklaşan süre içinde önemli mesafeler kaydetmiş bulunmaktadır. Ancak, reformların nihai amaçlarına tam olarak ulaşabilmiş olduğunu söyleyebilmek için henüz erkendir. Dolayısıyla, 22 Temmuz 2007 genel seçimi ile açılan yeni dönemde de ikinci kuşak yapısal reformlar açısından yoğun bir gündemle karşı karşıya bulunulmaktadır.
Bu çalışmada, 1998’le başlayan ikinci kuşak yapısal reformların geldiği aşama ve önümüzdeki döneme ilişkin oluşturulmaya çalışılan reform programı ele alınacaktır. Bu çerçevede, çalışmanın ilk bölümünde, bugüne kadar yürütülen reform çalışmaları üzerinde durulacaktır. Çalışmanın ikinci bölümünde de, 22 Temmuz seçimleri ertesinde oluşturulmaya çalışılan yeni reform programı ele alınacaktır.
“MİNİMAL DEVLET” MODELİNDEN “DÜZENLEYİCİ DEVLET” MODELİNE
İkinci kuşak yapısal reformlar kapsamında gündeme gelen politikaların Türkiye’ye özgü olmadığı biliniyor. Piyasa ilişkilerinin derinleştirilerek küreselleşmenin ilerletilmesini hedefleyen bu politikalar, uluslararası finans kuruluşları tarafından hazırlanarak dünya genelinde yaygınlaştırılmaya çalışılmaktadır. Nitekim, ikinci kuşak yapısal reformlar 1990’ların ortalarında IMF ile Dünya Bankası arasında sağlanan Post-Washington uzlaşmasına dayalı kararlar doğrultusunda gündeme gelmiştir. Post-Washington uzlaşmasının en temel özelliği, o tarihe kadar süregelen serbest piyasa modelini sorgusuz bir biçimde benimseyen yaklaşımın terk edilerek, piyasa aksaklıklarının telafisi için devlete yeni görevler verilmesidir. Buna göre, rekabetçi olmayan piyasaların yol açtığı sorunlar dikkate alınarak, rekabetçi ve etkin piyasa yapılarının oluşturulabilmesi için devletin belirli önlemleri alması gerektiği kabul ediliyor, devlete piyasaların düzenlenmesi doğrultusunda kimi yeni görevler yükleniyordu. Böylece, 1980’lerin başlarından beri egemen olan “minimal devlet” modelinin yerine “düzenleyici devlet” modeli olarak adlandırılan yeni bir devlet modeli uygulamaya geçiriliyordu .
Düzenleyici devlet modeli ile minimal devlet modeli arasında aslında çok da köklü farklılıklar bulunmamaktadır. Düzenleyici devlet modeli, serbest piyasa modelini idealize etmeye devam etmekte, kaynak kullanımında etkenlik, verimliğin arttırılması, maliyetlerin aşağı çekilmesi, teknolojinin geliştirilmesi, tüketicilerin korunması vb. amaçlar açısından serbest piyasa modelinin daha üstün olduğu varsayımını korumaktadır. Ancak, yeni model, mevcut piyasaların gerçekten de “serbest” olduğu varsayımını revize etmekte, piyasaların “rekabetçi” bir nitelik kazanabilmesi için devletin anti-tröst yasaları, rekabet düzenlemeleri, tüketici haklarının korunması vb. konularında adımlar atmasını zorunlu görmektedir. Dolayısı ile, “minimal devlet” modelinin gündeme getirdiği, özelleştirme, devletin küçültülmesi, dışa açılma, deregülasyon, finansal liberalizasyon gibi politikalarda bir değişikliğe gidilmemektedir. Düzenleyici devlet modelinin minimal devlet modeline asıl katkısı, bir yandan liberalizasyon sürecini daha da derinleştirirken bir yandan da yeni ortaya çıkan piyasaların düzenlenmesi için yeni kurumsal yapılar oluşturulması noktasında ortaya çıkmaktadır. Bu yaklaşım, OECD tarafından hazırlanan bir raporda şu sözlerle ortaya konmuştur: “Düzenlemelerin azaltılması (deregülasyon) her ne kadar reform programının anahtar unsuruysa da, daha rekabetçi ve etkin bir piyasada sağlık, çevre ve tüketicinin korunması alanlarında kamu kesimi ile özel sektör hedeflerinin bağdaştırılması için yeni kurumlara ve düzenlemelere ihtiyaç vardır” . Genel olarak “düzenleyici üst kurullar” olarak adlandırılan bu yeni kurumlarla, bir yandan siyasa oluşturma süreçleri “teknokrasi” retoriği eşliğinde siyasal sorumluluğu bulunmayan neoliberal teknokratların denetimine verilirken, bir yandan da “yönetişim” adı verilen mekanizmalar devreye sokularak özel sektör temsilcilerinin karar alma süreçlerine katılımı sağlanmaktadır. Böylece, düzenleyici devlet modeliyle, bir yandan devlete piyasaların düzenlenmesi doğrultusunda bazı yeni görevler verilmekte, bir yandan “ekonomi ile siyasetin ayrılması gerekir” retoriğiyle meşrulaştırılan “neoliberal teknokrasi” anlayışı hakim kılınmakta, bir yandan da bu teknokratik iktidar modelini meşrulaştırmak üzere “yönetişim” modeli uygulamaya geçirilmektedir .
Türkiye’de ikinci kuşak yapısal reformların ilk olarak IMF’yle 1998’de imzalanan “yakın izleme anlaşması” ile başlatıldığı kabul edilmektedir. Bunu IMF’yle 1999’da imzalanan “stand-by anlaşması”, DSP-MHP-ANAP koalisyon hükümeti tarafından 2001 yılında açıklanan “Güçlü Ekonomiye Geçiş Programı” ve AKP hükümeti tarafından 2003 yılında açıklanan “Acil Eylem Planı” takip etmiştir. Ancak, reform sürecinin asıl olarak Kasım 2000-Şubat 2001 krizleri sonrasında hızlandırıldığı görülmektedir. Reformlar başlatılırken dayanılan temel yaklaşımı ortaya koyması açısından, ikinci kuşak yapısal reformlar konusunda Türkiye’ye rehberlik etmesi için OECD tarafından hazırlanan bir rapora başvurmakta yarar bulunmaktadır. Raporda, Türkiye’nin yönetimini ve düzenleyici çerçevesini reforma tabi tutmakta geç kaldığı ve bu nedenle 2000’li yıllara girilirken müdahaleci bir devlet ve düzenlemeye tabi tutulmamış bir özel sektörün karışımından oluşan, işlemeyen bir karma ekonomiye sahip olduğu ileri sürülüyordu. Raporda, Türkiye’nin devlet tarafından yönetilen bir ekonomiden piyasa ve sivil toplum tarafından yönlendirilen, yenilikçi ve girişimci bir ekonomiye geçiş sürecini tamamlaması gerektiği belirtilerek, reformların ekonomiyi daha fazla rekabete ve güvenli piyasalara doğru götürdüğü savunuluyordu. Rapor, reformların, böylece, ekonomik performansın gelişmesini ve toplumsal refahın artmasını sağlayacağı, tüketicilere de daha düşük fiyatla, daha fazla seçenek sunulabileceği ileri sürülüyordu . Görüldüğü üzere, ikinci kuşak yapısal reformlar meşrulaştırılırken, bir yandan ekonomik etkinliğin arttırılması için rekabetçi bir piyasa oluşturma gerekçesi, bir yandan da sivil toplumu güçlendiren yönetişim modeli ortaya atılıyordu.
Reform süreci, 1998’de, BDDK’nın kurulması, sosyal güvenlik reformu, tarımda gelir desteği sistemine geçiş ve YİD yöntemiyle yapılan özel sektör yatırımlarında uluslar arası tahkime başvurulmasına olanak tanıyan anayasa değişikliğiyle başladı . Bunu, kamu açıklarının azaltılmasını ve dış borç geri ödemelerinin güvenceye alınmasını hedefleyen kamu maliyesi ve mali sektör düzenlemeleri izledi. Böylece, mali disiplin sağlanarak bütçede GSMH’nin yüzde 6.5 oranında faiz dışı fazlaya ulaşılması amaçlanıyordu. Bunları, bütçenin şeffaflığının sağlanması amacıyla fonların kaldırılması, kamuda personel sayısının azaltılması, bütçeden sosyal güvenlik ve tarımsal desteklemeye ayrılan payların azaltılması izledi. Diğer yandan da, Merkez Bankası Yasası değiştirilerek, bankanın temel görevi fiyat istikrarını sağlamak olarak belirleniyor, Hazine’ye ve kamu kuruluşlarına kredi açması ve avans vermesi yasaklanıyordu . Öte yandan, bu dönemde üst kurullar da hızla yaygınlaştırılarak devletin ekonomiyi yönlendirme ve düzenleme yetkileri üst kurullara devredilmeye başlanmış, BDDK’yı EPDK, Telekomünikasyon Kurumu, Kamu İhale Kurumu, Rekabet Kurumu’nun yeniden yapılandırılması, Şeker ve Tütün Kurumları izlemiştir . Özellikle “doğal tekel” niteliğindeki ve kamu tekelindeki elektrik, doğalgaz, telekomünikasyon gibi sektörlerin, “mülkiyet”, “politika geliştirme” ve “düzenleme” işlevlerin keskin bir biçimde ayrıştırılmasını öngören “OECD reform şablonu” doğrultusunda yeniden yapılandırılmasına girişilmiştir. Bu çerçevede, kamu tekellerinin kaldırılıp sektörlerin özelleştirilmesi, devletin bu sektörlerde üretici konumunda bulunmasının engellenmesi ve yabancı sermayenin bu alanlara girişine kolaylık sağlanması doğrultusunda adımlar atılmaya başlanmıştır .
Reform süreci, her ne kadar 1998’de başlasa da, özellikle AKP hükümeti tarafından hazırlanan ve uygulamaya geçirilen Acil Eylem Planı reform sürecinin niteliğinin belirlenmesinde tayin edici olmuştur. Hükümetin, IMF, Dünya Bankası, Dünya Ticaret Örgütü, OECD ve AB tarafından önerilen reformları somut iş programlarına dönüştürmesi sonucunda ortaya çıkan Acil Eylem Planı, bütünsel bir yaklaşımı ortaya koyarak reformların birbirinden kopuk bir biçimde ilerlemesine son veriyor, böylece bütün reformların “düzenleyici devlet” projesi çerçevesinde oluşturulduğu sistematik bir reform sürecinin yürütülmesini sağlıyordu . Acil Eylem Planı, “Ekonomik Dönüşüm Programı”, “Kamu Yönetimi Reformu”, “Sosyal Politikalar” ve “Demokratikleşme ve Hukuk Reformu” olmak üzere dört ana başlıkta toplanmıştı. Bu çerçevede reforma tabi tutulması düşünülmeyen hemen hiçbir kamu kurumu kalmıyor, mevcut devlet yapılanmasının büyük ölçüde dönüşüme uğratılmasına girişiliyor, bu doğrultuda onlarca yasa tasarısı hazırlanıp bunların yasalaştırılmasına girişiliyordu. Bu reform hareketine egemen olan düşünceyi ortaya koymak bakımından Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanun Tasarısı’nın Genel Gerekçe’si özel bir öneme sahiptir. Nitekim, Genel Gerekçe’de, Türkiye’nin 1980 sonrası dönemde “birinci dalga yapısal uyum reformları”nı uygulamaya geçirerek dışa açılma ve deregülasyon konusunda önemli adımlar attığı, ancak devletin rolünün yeniden tanımlanmasını sağlayacak “ikinci dalga yapısal uyum reformları”nı uygulamaya geçirmekte başarısız kaldığı belirtilerek, küreselleşemeye uyum, yabancı sermayenin ülkeye çekilmesi, rekabet gücünün arttırılması, serbest piyasa modeline geçiş gibi amaçlar açısından reform hareketinin sürdürülmesi gerektiği savunuluyordu. Bu çerçevede, kamunun üretimden çekilmesi, devletin düzenleyici işlevlerinin geliştirilmesi, özel sektör ve sivil toplumla paydaşlık ilişkisinin kurulması gerektiği belirtiliyor, bu doğrultuda özelleştirme, yerelleşme ve yönetişimi (sivilleşme) hedefleyen adımlar atılması gerektiği ileri sürülüyordu.
Görüldüğü üzere, reform sürecinin meşrulaştırılmasında küreselleşemeye uyum, ekonomik performansın arttırılması, ekonomik rasyonalizasyon, demokrasi, katılımcılık-yerellik, şeffaflık gibi argümanlara dayanılırken, asıl olarak devletin borç ödeme kapasitesinin arttırılması, bunun için de bütçeden personel, sosyal güvenlik, tarımsal destekleme, bölgeler arası eşitsizliklerin giderilmesi, eğitim, sağlık, kentsel hizmetler vb. kamu hizmetleri için yapılan harcamaların kısılması hedefleniyordu. Bunun için de, reformla adeta devlete kamu hizmeti üretmek ve sunmak yasaklanmaya çalışılıyor, devletin girişim özgürlüğünü ihlal etmemesi en yüce değer haline getiriliyordu . Nitekim, AKP’nin 2003-2007 iktidar döneminde reformlar konusunda önemli adımlar atıldı. Hazırlanan tasarılardan bazıları Anayasa aykırılık vb. gerekçelerle iptal edilse de, önemli bir bölümü de yasalaştırılmış oldu. Ancak, gerçekleştirilen önemli adımlara rağmen, ikinci kuşak yapısal reformların bütünüyle uygulamaya geçirilerek “düzenleyici devlet” modelinin bütün unsurlarıyla uygulamaya konabildiğini söyleyebilmek henüz mümkün görünmemektedir. Dolayısıyla, 22 Temmuz seçimlerinden güçlü bir parlamento desteğiyle çıkarak iktidarını sürdüren AKP hükümeti’nin önünde reformlar açısından yoğun bir gündem bulunmaktadır.
YENİ PROGRAM ÇALIŞMALARI
AKP hükümeti, 2003-2007 döneminde dünya ekonomisinin uygun bir konjonktürde olmasından yararlanarak, bir yandan yüksek faiz-düşük kur politikasıyla kısa vadeli sermaye hareketlerini ülkeye çekerek döviz bolluğu ortamı yaratırken, bir yandan sıkı maliye politikası izleyerek yüzde 6.5 faiz dışı fazla sağlayarak dış borç ödemelerini sürdürdü, bir yandan da ikinci kuşak yapısal reformları ilerletmeye çalıştı. Uygun ekonomik ortam 2003-2007 döneminde yapısal reformların geniş toplum kesimlerine yönelik olumsuz etkilerinin yumuşatılabilmesini sağlasa da, 2007 genel seçimi sonrası ekonomik ortamın hükümete aynı olumlu koşulları sunabileceği kuşkulu görünmektedir.
İlk olarak, son aylarda, ABD ekonomisinin durgunluk işaretleri vermesi dünya ekonomisinin uygun koşullarının sürmeyebileceği kuşkusunu doğurmuş bulunuyor. Bu durum, “sıcak para” akımlarının aynı hızla sürmeyebileceğine ilişkin kuşkular doğururken, 2008’de bir ekonomik kriz yaşanması beklentisi de giderek artmaktadır. Özellikle, IMF’nin, Eylül ayında, Merkez Bankası döviz rezervinin 70 milyar dolar, ülkedeki toplam döviz rezervinin de 120 milyar dolar olduğu bir sırada Merkez Bankası’nın döviz rezervlerini arttırması talebinde bulunması, kriz beklentisi içinde olduğu kuşkularına yol açtı. Yaman Törüner gibi isimler de, IMF’nin bu isteğinin, yabancı yatırımcıların ülke dışına çıkabilmesine olanak sağlama amacından kaynaklandığı, rezervin bankaların ve özel sektörün yabancılara olan borçlarının ödenmesinde kullanılacağı değerlendirmesini yaptı . Bu kriz korkusunu besleyen bir başka neden de IMF ile yürütülen stand-by anlaşmasının 10 Mayıs 2008’de sona erecek olmasıydı. Dünya Bankası Türkiye Direktörü Ulrich Zachau, küresel likidite koşullarının bozulması ihtimaline karşı, Türkiye’nin, ekonomide güven duygusunu sağlamak için IMF ile yeni bir program uygulamaya devam etmesini önerirken , basında da bu öneriyi destekleyerek, önümüzdeki dönemde IMF ile yeni bir stand-by yapılmasa da gözetim ağırlıklı bir program (yakın izleme anlaşması) yapılması doğrultusunda öneriler dile getirildi .
İkinci olarak, hükümet, IMF’nin hoşgörüsünden de yararlanarak, seçim öncesinde mali disiplini bütünüyle bırakarak seçim ekonomisi uygulamıştı. Ancak, IMF seçim sonrası aylarda mali disiplinin tekrar sağlanması için hükümete baskı yapmaya başladı. Zira, seçim döneminde mali disiplinden uzaklaşılması sonucunda 2007 için öngörülen faiz dışı fazla oranı olan yüzde 6.5 tutturulamayarak yüzde 4.3 civarında gerçekleşti. Nitekim, IMF de, 4-17 Kasım tarihleri arasında gerçekleştirilmesi gereken 7. gözden geçirmeyi koşullar yerine getirilmediği gerekçesiyle Mart ayına kadar ertelemiş bulunuyor. IMF, gözden geçirmenin tamamlanması için, sosyal güvenlik reformunun meclisten geçirilmesini ve bütçe açığının azaltılması için akaryakıt, elektrik ve doğalgaz fiyatlarına zam yapılmasını, tütün ürünlerinde KDV-ÖTV vergi oranlarının yükseltilmesini ve vergi denetimlerinin sıkılaştırılarak vergi gelirlerinin arttırılmasını talep etti.
Üçüncü olarak, seçim döneminde yapısal reformlar da gevşemeye başlamıştı. Üstelik, geçen dönem yasalaştırılan bazı değişiklikler de uygulamaya geçirilememişti. Nitekim, IMF de, hem yarım kalan reformların tamamlanması hem de bugüne kadar gündemin arka maddelerinde kalan reformların gündeme alınması için talepte bulunmaya başladı. Diğer yandan, yapısal reformlar açısından en uygun zamanlamanın, seçim ertesinde hükümetin henüz yıpranmadığı ve reformları yapma gücüne sahip olduğu ilk bir-iki yıl olduğu düşüncesinden hareket eden sermaye çevreleri de yapısal reformlar için baskı yapmaktalar. Dolayısı ile, Nisan ayından bu yana Cumhurbaşkanlığı seçimi ve genel seçim nedeniyle yoğun bir siyasi gündem yaşayan hükümet, artık uluslararası finans kuruluşlarının ve sermaye çevrelerinin yeni ekonomik program ve yapısal reform programı beklentileriyle karşılaşmaya başlamış, bu beklentileri karşılayacak arayışlara girmiş bulunuyor.
Geçtiğimiz aylarda uluslararası finans kuruluşları ve sermaye çevreleri reform taleplerini basına yansıyan açıklamalar yanı sıra iki önemli raporla ortaya koydular. Bunlardan ilki TEPAV’ın (Türkiye Ekonomi Politikaları Araştırma Vakfı) Ağustos ayında yayımladığı İkinci Nesil Reform Sürecinin Öncelikleri başlıklı raporuydu. TEPAV, IMF ve Dünya Bankası ve sermaye çevreleriyle yakın bağlantılı bir vakıf olması nedeniyle yayımladığı rapor önem taşıyordu. Raporlardan ikincisi de, TÜSİAD tarafından 19 Ekim 2007’de yayımlanan Ekonomik Görünüm ve Politikalar başlıklı rapordu. Her iki raporun da ortak temalar üzerinde durduğu ve benzer öneriler getirdiği görülmektedir. Raporların genel özelliği, ekonomik durum konusunda nesnel bir değerlendirme sunma ve gerçekçi hedefler gösterme gayretinden çok, maniplatif bir dilin kullanılması ve hükümeti reformlar konusunda cesaretlendirme arzusuna hizmet etmesidir. Raporlar, reformların oy kaybettirebileceği korkusunu taşımaması mümkün olmayan hükümete cesaret vermeye çalışırken, gerçek durumla bağlantısının zayıf kalmasından ve iç tutarlılığı olmayan öneriler sunmaktan da kaçınmıyor. Ancak, söz konusu raporlar uluslararası finans kuruluşlarının ve sermaye çevrelerinin hükümetten beklentilerini ortaya koyması açısından önem taşımaktadır.
Raporların genel kurgusuna ve izlediği mantık çizgisine bakıldığında, öncelikle ülke ekonomisinin içinde bulunduğu durum üzerine belirli saptamalar yapılmakta, ikinci olarak bu saptamalardan hareketle risk faktörleri ortaya konmakta, üçüncü olarak mevcut durumun yapısal reformları zorunlu kıldığı ileri sürülmekte, son olarak da yapısal reformların bazı toplumsal grupların durumunu olumsuz etkileyecek olması nedeniyle toplumsal muhalefet olasılığını bertaraf edecek önlemler alınması önerilmektedir.
Raporlarda, ekonomik durum ve risk faktörleri konusunda yapılan değerlendirmeler, dünya ekonomisinin durumuna ilişkin değerlendirmelerle başlamaktadır. Buna göre, dünya ekonomisinin belirsizleşmesi ve uluslararası piyasalardaki koşulların zorlaşması, ekonomik programın yeniden ele alınmasını ve acilen bir ekonomik önlemler paketinin uygulamaya konmasını gerektiren ilk gerekçe olarak sunulmaktadır. Dünya ekonomisindeki gelişmelerin, YTL’nin değer kazanmaya devam etmesine neden olduğu, faiz oranlarının yükseldiği, yüksek cari işlemler açığına yol açtığı ve enflasyonla mücadeleyi zorlaştırdığı belirtilmektedir. Raporlarda, bunlara ek olarak, 2002-2005 dönemindeki olumlu ekonomik performansın sağlanmasında etkili olan IMF ve AB ile ilişkilerin geleceğinin günümüzde belirsizliğe girdiğine dikkat çekilmektedir. Bu durumun, dünya ekonomisinin belirsizliğiyle birleşince ülke ekonomisi açısından belirsizlik ve risklerin artmakta olduğu belirtilmektedir. TÜSİAD’a göre, bu tespitler bir kriz durumuna işaret etmese de, ekonomi politikalarının yeniden ele alınması ve yapısal reformlara hız verilmesi gereği bulunmaktadır .
Raporlar, yapısal reformlar konusunda gelinen aşamaya ilişkin değerlendirmelerle devam etmektedir. Raporlarda, yapısal reformlar iki kuşağa (nesile) ayrılmakta, AKP’nin ilk beş yılında birinci nesil reformları başarıyla gerçekleştirdiği belirtilerek, ikinci beş yıllık iktidarında da ikinci nesil reformları uygulamaya geçirmesi önerilmekte; 2001 sonrası birinci nesil reformların makroekonomik dengeleri sağladığı, ikinci nesil reformlarınsa bunu sürdürülebilir kılmayı ve büyüme hızının arttırılmasını amaçladığı ileri sürülmektedir. Birinci nesil reformların, makroekonomik dengesizlikler, istikrarsızlık, yüksek enflasyon, yüksek faiz, mali ve parasal disiplinsizlik, yüksek kamu borcu gibi sorunlara çözüm bulma amacı üzerine kurgulandığı, bunun için devletin küçültülmesine, özelleştirmelere, korumacılığın azaltılmasına, deregülasyona, dış ticarette ve yabancı yatırımlarda serbestleşmeye odaklı olduğu belirtilmektedir. Gelinen noktada, enflasyonu düşürme, istikrarı sağlama, büyümeyi yeniden başlatma amaçlarının gerçekleştirildiği, artık istikrarı ve büyümeyi korumak yanı sıra dünya piyasalarındaki rekabet gücünü arttırmak hedefine yönelinmesi gerektiği vurgulanmaktadır. Buna göre, ikinci nesil reformlar, bir yandan mali disiplini (kurallı maliye politikası tasarımı) ve para politikasını koruyarak (para politikasının bağımsız biçimde yürütülmesi) makroekonomik istikrarı korurken, bir yandan da serbest piyasa ekonomisinin altyapısını güçlendiren, verimliliği ve rekabet gücünü arttırabilen, mikro odaklı reformlara öncelik tanımalıdır. İkinci nesil reformlar, serbest piyasa ekonomisini güçlendirecek kurumlara (üst kurullar), yerelleşmeye, kamu reformu, iş gücünün esnekleştirilmesi, rekabet gücünü arttıracak sanayi politikasına odaklanmalıdır .
Raporlarda, böylece, yapısal reform gündemi üzerine daha genel bir değerlendirme yapıldıktan sonra, somut ekonomi politikası ve yapısal reform önerilerine gelinmektedir. Ekonomi politikası önerilerinde ilk sırayı mali disiplinin sağlanması ve maliye politikasının sıkılaştırılması önerisi almaktadır. 2007 yılında seçim nedeniyle mali disiplinden uzaklaşılması nedeniyle dengelerin bozulduğu belirtilerek, başta kamu personel sayısının sınırlanması ve memur maaşlarının azaltılması olmak üzere cari harcamaların kısılması önerisi getirilmektedir. Raporlarda ekonomi politikası konusunda gündeme gelen ikinci önemli uyarı, YTL’nin değerlenmesine dayalı dezenflasyon politikasının ve iç talebe dayalı büyüme olanağının sürdürülebilirliğinin kuşkulu olduğudur. Bu sorun konusunda önerilen çözüm ise, ihracatın arttırılması ve doğrudan yabancı sermaye yatırımlarından daha fazla pay alınması çabasına girilmesi olmaktadır. Bu doğrultuda rekabet gücünün arttırılmasına yönelik önlemlere başvurulması istenmektedir. Raporlarda rekabet gücünü olumsuz etkileyen faktörler olarak, temel girdi fiyatlarının yüksekliğinin girdiye dayalı sanayilerin rekabet gücünü, istihdamın esnek olmayan yapısının da emek yoğun sanayilerin rekabet gücünü olumsuz etkilemesi gösterilmektedir. Dolayısıyla, ürün ve işgücü piyasalarının katılıklarının giderilmesine yönelik önlemler öncelik taşımaktadır. Böylece, rekabet avantajının olduğu sektörlerde yatırımların ve üretimin arttırılması yoluyla ihracatın geliştirilmesi sağlanmalıdır. Raporlarda, yabancı sermaye yatırımlarının ülkeye çekilmesi konusunda önerilen başlıca politikalar da, piyasalara giriş ve çıkış engellerinin kaldırılması ve rekabetin gelişmesini sağlayacak reformların hızlandırılmasıdır .
Ekonomi politikalarına yönelik bu önerileri yapısal reformlar kapsamında geliştirilen öneriler izlemektedir. Yapısal reformlar kapsamında en çok vurgulanan başlıklardan birini özelleştirmelerin tamamlanması ve özelleştirme gelirlerinin kamu borçlarının azaltılmasında kullanılması oluşturmaktadır. Bu kapsamdaki ikinci önemli başlık sosyal güvenlik reformudur. Ancak, mevcut reform yasasını yeterli bulmayan TÜSİAD, liberalizasyon açısından bireysel emeklilik sistemine geçişi zorunlu gördüğünü ortaya koymaktadır. Bunu, enerji, ulaştırma ve telekomünikasyonda liberalizasyonun hızlandırılması ve sözkonusu sektörlerin bütünüyle özel sektöre açılması talebi izlemektedir. Özellikle, enerji yatırımlarında özel sektöre ağırlık verilmesi isteğinin önemle vurgulandığı dikkat çekmektedir.
TÜSİAD ve TEPAV’ın raporları böylece, ekonomik durum ve risk faktörleri konusundaki saptamaları ve yapısal reformların uygulanması gereği konusundaki görüşleri ortaya koyduktan sonra, son olarak reformların yaratabileceği toplumsal sonuçların yumuşatılması ve olası muhalefet dinamiklerinin boşa çıkartılması konusundaki önerilerini sıralamaktadır. Raporlarda, bazı toplumsal grupların reformlardan zararlı çıkacağı, reformların külfetlerinin de getirilerinin de eşit paylaşılmayacağı ve üstelik reformun olumlu sonuçlarının alınmasının orta ve uzun vadede olacağı açıkça belirtilmektedir . Daha da açığı, ikinci nesil reformların “belli grupların ayrıcalıklarının kaldırılması gereken bir süreç” olarak tanımlandığı, belli grupların avantajlarını kalıcı olarak kaybedeceği, bunun da siyasi bir bedelinin olacağı açıkça belirtilmektedir . Bu nedenle, “reformların, toplumun geniş kesimlerinde davranış değişikliklerine yol açabileceğinin” dikkate alınması istenmektedir . Bu çerçevede, reformların toplumun farklı kesimlerini etkilediği unutulmamalı ve ekonomi yönetiminin gerektirdiği uygulama becerisi sergilenmeli, reformun sürekli ve tutarlı bir siyasi liderliğe ve kamuoyu desteğine ihtiyaç duyduğu unutulmamalı, özellikle de reformların dışarıdan empoze edildiği izlenimi verilmemesine özen gösterilmelidir . Bu çerçevede gündeme getirilen önerilerden ilki, reformların olası olumsuz sonuçları dikkate alınarak, toplumun dar gelirli kesimleri için “özel tasarlanmış toplumsal dayanışma mekanizmalarının” geliştirilmesi ve destekleyici tedbirlerle toplumsal maliyetlerin azaltılmasıdır . Bu önerilerin somut olarak belediyeler ve diğer kamu kuruluşları eliyle yürütülen yardım uygulamalarına ve Dünya Bankası ve AB’nin yoksulluk projelerine daha fazla ağırlık verilmesi anlamına geldiği açıktır . Diğer yandan, ekonomik reformların gerçekleştirilebilmesi için siyasi ve idari sistemin “uzlaşı” üretecek şekilde yeniden yapılandırılması önerisi de muhalefetin diyalog kanalına çekilmesi açısından önemli bulunmaktadır . Bu çerçevede, işçi-memur sendikalarının, küçük üretici ve işveren örgütlerinin katılımıyla oluşturulan Ekonomik ve Sosyal Konsey’in (ESK) etkinleştirilmesi önemli bir kanal olarak düşünülmektedir .
TÜSİAD ve TEPAV raporlarının buraya kadar yapılan incelemesi gösteriyor ki, gerek uluslararası finans kuruluşları gerekse sermaye çevreleri, hükümeti, yapısal reformları yürürlüğe koyması için, bir yandan reformların yürürlüğe konmasının kaçınılmaz olduğuna bir yandan da reformların olumlu sonuçlarının alınmasının çok uzun sürmeyeceğine ve maliyetlerin çok ağır olmayacağına ikna çabasına girmiş durumdalar. Reformların sosyal maliyetlerinin ise, ancak reformlara karşı bir muhalefetin yükselmesi olasılığı bağlamında gündeme gelebildiği, reformların toplumsal dokuda yol açtığı yaralarınsa dikkate değer bulunmadığı görülmektedir. Reform yandaşlarının, asıl olarak, hükümetin desteğini ve cesaretini koruduğu süre içinde olabildiğince fazla adım atılmasını sağlamayı amaçladıkları anlaşılmaktadır. Zira çeşitli ülke deneyimlerinden de biliniyor ki, ülke ekonomisinin içinde bulunduğu durum itibariyle, hükümetin en öncelikli amacını, dış borç krizine sürüklenmeden dış borçları çevirebilecek durumda olmak oluşturuyor. Aksi takdirde, ülke ekonomisinin çok ağır bir krize sürükleneceğini ve bunun da seçmen desteğinin bütünüyle erimesine yol açacağının farkında olunduğu açıktır. Bu nedenle, uluslararası finans kuruluşlarının desteğini korumak ve bunun için de yapısal reformları gerçekleştirmek zorunda olunduğu düşünülüyor. Gerçekte, bu reformların da toplumun geniş kesimleri açısından olumsuz sonuçlar doğuracağı ve oy kaybına yol açacağı biliniyor. Bu nedenle, seçimden sonra hızla reformları gerçekleştirip, sonraki seçime reformların yarattığı toplumsal maliyetlerin dengelenip ekonominin yükselişe geçtiği bir konjonktürde girilmesi amaçlanıyor .
Nitekim, AKP hükümeti, uluslararası finans kuruluşlarından ve sermaye çevrelerinden gelen taleplere yanıt vermekte fazla gecikmedi. Başbakan Yardımcısı Nazım Ekren’in 9 Ekim 2007 tarihli basın açıklamasıyla, 2007’nin son üç ayında gerçekleştirilecek “eylem planı” açıklandı. Bakan Ekren, basın toplantısında, TÜSİAD ve TEPAV raporlarında ortaya konan görüşlere paralel değerlendirmeler yaparken, satır aralarında 2008-2012 döneminin borç ödeme dönemi olacağı, dolayısıyla sıkı para ve maliye politikası izleneceği mesajını da veriyordu . Ekren tarafından açıklanan Üç Aylık Eylem Planı’nda da, bu üç aylık dönemin hem geçmiş dönemden yarım kalan işlerin tamamlanması hem de gelecek dört yıla ilişkin “eylem planı”nın hazırlanması ile değerlendirileceği belirtiliyordu. Bu çerçevede, öncelikle sosyal güvenlik reformu, sağlık reformu (kamu hastaneleri), enerji özelleştirmeleri (nükleer santral, elektrik santral ve dağıtım özelleştirmeleri, doğalgaz özelleştirmeleri, PETKİM), kamu bankalarının özelleştirilmesi (Halkbank’ın %75 hissesi, Vakıfbank’ın %25 hissesi, Ziraat Bankası’nın halka arzı), Tekel sigara fabrikaları, limanlar, otoyollar ve köprülerin özelleştirilmesi ve kamu personel reformunun da aralarında yer aldığı 73 adımın atılmasının hedeflendiği belirtiliyordu .
Hükümetin sermaye çevrelerinin talepleri doğrultusunda 9 Ekim 2007’de ilan ettiği Üç Aylık Eylem Programı’ndan sonra, 10 Ocak 2008’de de 60. Hükümet Programı Eylem Planı başlığı altında beş yıllık eylem planını açıkladı . Hükümet, 145 yasal değişiklik içeren bu programı ilan ederken, sermaye çevrelerinden gelen reform programı taleplerine duyarsız kalmadığını göstermeye çalışıyordu. Bu eylem planının, asıl olarak, AB’ye uyum reformları ile ikinci kuşak yapısal reformlardan oluştuğu görülmektedir. Dolayısı ile, eylem planına ruhunu veren yaklaşım küreselleşmeci neoliberal reform programına dayanmaktadır. Bu çerçevede, ekonomi politikalarında sıkı maliye ve sıkı para politikasına, yüksek faiz-düşük kur politikasına, özelleştirmelere, liberalizasyona devam edilip, ihracatın ve rekabet gücünün arttırılması için istihdamın esnekleştirilerek emek maliyetlerinin düşürülmeye devam edileceği görülmektedir. Ancak, eylem planının bütünüyle emek aleyhtarı bir içeriğe sahip olmasına karşılık, planın kamuoyuna sunulmasında “sosyal restorasyon” başlığının öne çıkartılması dikkat çekmektedir. Eylem planının sunumunda “sosyal istikrarın pekiştirilmesi”, “sosyal yapının güçlendirilmesi”, “yaşam kalitesinin yükseltilmesi” gibi sloganlar kullanılarak, reformların geniş toplum yığınları lehinde sonuçlar hedeflediği düşüncesinin yaygınlaştırılmaya çalışıldığı görülmektedir. Kanımızca, bu durum, reformların toplumsal sonuçları üzerine yürütülecek tartışmaların daha da derinleştirilmesinin yakıcı bir gereksinim oluşturduğunu göstermektedir.
SONUÇ
Bu çalışmada, Türkiye’de ikinci kuşak yapısal reformların gerçekleştirilme süreci ele alındı. Öncelikle reformların başlatıldığı 1998’den bugüne gelinen aşama üzerinde kısaca durulduktan sonra, 22 Temmuz genel seçimi sonrasında sermaye çevrelerinin ortaya koyduğu reform istemleri ve hükümetin bu istemlere ürettiği yanıtlar ele alındı. Yapılan inceleme de göstermektedir ki, hükümet, asıl olarak, yüksek faiz-düşük kur politikasıyla kısa vadeli sermaye hareketlerinin ülkeye çekilmesi politikasıyla sağlanan düşük enflasyona dayalı ekonomik istikrar ortamının sürdürülmesi amacına odaklanmış durumdadır. Bu nedenle, dış kaynak girişini sürdürebilmeyi amaçlamakta, bunun için de bir yandan kamu harcamalarını kısarak bütçede yüksek faiz dışı sağlayarak borç ödemelerini sürdürebilmeyi, bir yandan düşük ücret, düşük girdi maliyetleri ve fiyat rekabetine dayalı olarak ihracatı arttırmayı, diğer yandan da yapısal reformları gerçekleştirerek yabancı sermayeyi ülkeye çekebilmeyi hedeflemektedir. Hükümet, bu politikalarla ekonomideki mevcut “istikrar” görünümünü korumaya çalışırken, gelir dağılımının giderek daha da bozulması ve bu durumun yaratacağı toplumsal hoşnutsuzlukları ise ikinci plana atar görünmektedir. Olası bir ekonomik krizin çok ağır bir siyasi faturası olacağını dikkate alarak, krizi olabildiğince ertelemeye çalışan hükümet, herhalde, uygulanan politikaların ve gerçekleştirilecek reformların yaratacağı toplumsal tepkileri de gelecek seçim öncesinde yumuşatabilmeyi ummaktadır.
Hükümetin yaptığı bu tercih kendi siyasal hesapları açısından akılcı bulunsa bile, belirli tepkilerle karşılaşmaması da mümkün görünmemektedir. Zira, uygulanan politikaların ve reformların gelir dağılımı açısından önemli sonuçları bulunduğu gibi, farklı gelir düzeylerindeki toplumsal gruplar açısından da maliyetlerin ve faydaların eşit paylaşıldığı bir süreç sözkonusu olmamaktadır . Bu durumda, uygulanan politikalardan ve reformlardan olumsuz etkilenen toplumsal grupların muhalefete yönelmesi olasılığı artmaktadır. Nitekim, bunun ilk işaretleri de görünmeye başlamıştır. Her ne kadar henüz çok yaygın ve kitlesel olmasa da, emek cephesi gerçekleştirdiği mitinglerle başta sosyal güvenlik reformu ve özelleştirmeler konusunda olmak üzere muhalefete başlamış durumdadır. Ancak, muhalefet emek cephesiyle de sınırlı değildir. Sermaye içinde de uygulanan politikalara muhalefet eden bir dinamik belirmeye başlamıştır. Ekim ayında gazetelere tam sayfa ilanlar vererek hoşnutsuzluğunu ortaya koyan bu grup içinde Türkiye İhracatçılar Meclisi, MÜSİAD, TİSK ve TÜGİAD yanı sıra sektörel işveren dernekleri, Türk-İş ve Hak-İş de vardır. Bunlar, yüksek faiz-düşük kur politikasını protesto ederken, hükümeti, “dünyanın en yüksek faizlerini ödeyerek ülkenin iliğini sömürmekle” ve “ülkede ekonomik terör ortamı” yaratmakla suçlayan açıklamalar yapmışlardır . Diğer yandan, büyük sermaye koruma ve destek istemekte , bankaların ipotekler üzerindeki haklarını geliştirici adımlar talep etmektedir . Uluslararası finans kuruluşları ise, olası bir kriz durumuna karşı Merkez Bankası döviz rezervinin arttırılması isteminde bulunmaktadır . Dolayısıyla, hükümet yalnızca emek cephesinin muhalefetiyle değil, sermaye içi çelişkiler nedeniyle de sıkışmaktadır.
Farklı toplumsal grupların çelişkili istemleriyle yüzyüze kalan hükümetin, bu durum karşısında uluslararası finans kuruluşlarının (yabancı sermaye) ve büyük sermayenin istemlerine ağırlık verdiği görülmektedir. Zira, bu kesimlerin istemlerinin yerine getirilmemesi durumunda bir finansal krizin kaçınılmaz olduğu düşünülmektedir. Buna karşılık, küçük-orta sermayenin istemlerine küçük ödünlerle yanıt verilmekte, emek cephesinin istemlerine karşı ise ödün vermez bir tutum izlenmektedir. Hükümetin belirlediği bu politika karşısında, çalışan sınıfların ülke ekonomisinin iyiliği için fedakârlığa davet edileceklerini tahmin etmek zor değildir.
Diğer taraftan, hükümetin, reformların gerçekleştirilebilmesi için “teknokratik” bir üslup benimsemeye başladığına ilişkin işaretler de ortaya çıkmaktadır. Bazı hükümet üyelerinin son günlerde, “uzun süren tartışmaların reformların içini boşalttığına, bu nedenle reform tasarılarının gündeme gelmeleri ile yasalaştırılıp Cumhurbaşkanı tarafından onayı arasındaki sürenin mümkün olduğunca kısaltılacağına” ilişkin açıklamalarda bulunmaları, hükümetin muhalefeti önlemek için müzakere sürecini iyice sınırlama çabasına gireceğini göstermektedir . Dolayısı ile, neoliberal reformların en önemli özelliklerinden olan, yürütmenin yasamaya karşı güçlendirilmesi, siyasa oluşturma sürecinin teknokratik bir üslupla gerçekleştirilmesi, reformların ya tepeden hükümet kararnameleriyle ya da parlamentodan gece yarılarında büyük bir hızla geçirilen yasalarla uygulanması gibi özelliklerin gündeme geldiği görülmektedir . Bu durumda, sosyal tarafların katılım ve uzlaşısını gerektiren demokrasi ve meşruiyet kaygılarının bütünüyle gözardı edildiği bir sürece girildiği anlaşılmaktadır. Böylesi bir reform sürecinin demokratik rejim ve siyasal iktidar açısından temsil ve meşruiyet krizine yol açması önemli bir olasılık olarak önümüzde durmaktadır
NOTLAR
1. Przeworski, Adam, Demokrasi ve Piyasa, Çev. İlter Turan, TDV Yayını, Ankara, 2004, s. 137, 145; Parasız, İlker, İkinci Kuşak Yapısal Reformlar ve Türkiye, Bursa: Ezgi Kitabevi, Bursa, 2003, s. 151-157.
2. OECD, Türkiye’de Düzenleyici Reformlar, Başbakanlık Yayını, Ankara, 2002, s. 6.
3. BSB, “2005 Başında Türkiye’nin Ekonomik ve Siyasal Yaşamı Üzerine Değerlendirmeler”, 2005, www.bagimsizsosyalbilimciler.org; Güler, Birgül Ayman, Devlette Reform Yazıları, Paragraf Yayınları, Ankara, 2005; Ataay, Faruk, Neoliberalizm ve Devletin Yeniden Yapılandırılması, 2. Baskı, De Ki Yayınevi, Ankara, 2007.
4. OECD, age, s. 6, 9, 30.
5. BSB, “2004 Başında Türkiye’nin Ekonomik ve Siyasal Yaşamı Üzerine Değerlendirmeler”, 2004, www.bagimsizsosyalbilimciler.org.
6. OECD, age, s. 24-5; Parasız, age, s. 145-8.
7. OECD, age, s. 34, Bayramoğlu, age.
8. OECD, age, s. 11, 67-68, 78-86, 88.
9. OECD, age, s. 56; Başbakanlık, TC 58. Hükümet Acil Eylem Planı, (3. 1. 2003), http://ekutup.dpt.gov.tr/plan/aep.pdf.
10. Güler, age, s. 99-100, 201.
11. Milliyet, 29 Eylül 2007.
12. Hürriyet, 16 Ekim 2007.
13. Radikal, 16, 22 Ekim 2007; Hürriyet, 12 Kasım 2007.
14. TEPAV, İkinci Nesil Reform Sürecinin Öncelikleri, TEPAV Yayını, Ankara, 2007.
15. TÜSİAD, “Ekonomik Görünüm ve Politikalar” (19.10.2007), www.tusiad.og.tr.
16. TÜSİAD, age.
17. TEPAV, age; Sak, Güven, “Nereden Çıkıyor Bu İkinci Nesil Reform Meselesi”, TEPAV Bülten, Sayı: 3, Kasım 2007, Sayfa: 1-4.
18. TÜSİAD, age.
19. TÜSİAD, age.
20. Sak, age.
21. TEPAV, age.
22. OECD, age, s. 6, 11.
23. TÜSİAD, age.
24. OECD, age, s. 6.
25. Boratav, Korkut, “TÜSİAD Ne İstiyor”, (11. 11. 2007), www.sol.org.tr.
26. TEPAV, age.
27. OECD, age, s. 53-55.
28. Przeworski, age, s. 165-169.
29. Hürriyet, 10 Ekim 2007.
30. Başbakanlık, TC 60. Hükümet 2007 Yılı Üç Aylık Eylem Programı, (8. 10. 2007), http://ekutup.dpt.gov.tr/plan/ep2007.pdf.
31. Başbakanlık, TC 60. Hükümet Programı Eylem Programı, (10. 1. 2008), http://ekutup.dpt.gov.tr/plan/ep2007.pdf
32. Przeworski, age, 160-162, 175.
33. Radikal, 22 Ekim 2007, Milliyet, 24 Ekim 2007.
34. TÜSİAD, age.
35. TEPAV, age.
36. Milliyet, 29 Eylül 2007.
37. Vatan, 20 Kasım 2007, 3 Aralık 2007.
38. Przeworski, age, 182-185.
KAYNAKLAR
Ataay, Faruk, Neoliberalizm ve Devletin Yeniden Yapılandırılması, 2. Baskı, Ankara: De Ki Yayınevi, 2007.
Başbakanlık, TC 58. Hükümet Acil Eylem Planı, (3. 1. 2003), http://ekutup.dpt.gov.tr/plan/aep.pdf
Başbakanlık, TC 60. Hükümet 2007 Yılı Üç Aylık Eylem Programı, (8. 10. 2007), http://ekutup.dpt.gov.tr/plan/ep2007.pdf
Başbakanlık, TC 60. Hükümet Programı Eylem Programı, (10. 1. 2008), http://ekutup.dpt.gov.tr/plan/ep2007.pdf
Boratav, Korkut, “TÜSİAD Ne İstiyor”, (11. 11. 2007), www.sol.org.tr.
BSB, “2004 Başında Türkiye’nin Ekonomik ve Siyasal Yaşamı Üzerine Değerlendirmeler”, 2004, www.bagimsizsosyalbilimciler.org.
BSB, “2005 Başında Türkiye’nin Ekonomik ve Siyasal Yaşamı Üzerine Değerlendirmeler”, 2005, www.bagimsizsosyalbilimciler.org.
BSB, “IMF Gözetiminde On Uzun Yıl, 1998-2008: Farklı Hükümetler, Tek Siyaset”, 2006, www.bagimsizsosyalbilimciler.org.
BSB, 2007 İlkyazında Dünya ve Türkiye Ekonomisine Bakış, Ankara: TMMOB, 2007.
Dinçer, Ömer, “Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma”, Çerçeve (MÜSİAD Yayını), Sayı: 43, 2007, Sayfa: 16-19.
Güler, Birgül Ayman, Devlette Reform Yazıları, Ankara: Paragraf Yayınları, 2005.
OECD, Türkiye’de Düzenleyici Reformlar, Ankara: Başbakanlık Yayını, 2002.
Parasız, İlker, İkinci Kuşak Kalkınma Politikaları ve Reformlar, Bursa: Ezgi Kitabevi, 2003.
Przeworski, Adam, Demokrasi ve Piyasa, Çev. İlter Turan, Ankara: TDV Yayını, 2004.
Sak, Güven, “Nereden Çıkıyor Bu İkinci Nesil Reform Meselesi”, TEPAV Bülten, Sayı: 3, Kasım 2007, Sayfa: 1-4.
TEPAV, “Kamu Yönetimi Reformunda Mevcut Durum”, Kasım 2006, www.tepav.org.tr.
TEPAV, İkinci Nesil Reform Sürecinin Öncelikleri, Ankara: TEPAV Yayını, 2007.
TÜSİAD, “Ekonomik Görünüm ve Politikalar” (19.10.2007), www.tusiad.og.tr.
Hiç yorum yok:
Yorum Gönder