Kamu Yönetimi Reformu Üzerine Bir Tartışma

Doç. Dr. FARUK ATAAY
-------------------------------------------------------------------
Bu makale Praksis dergisinin 12. sayısında yayınlanmıştır.
-------------------------------------------------------------------

Kriz ve reform dönemlerinin, krizin nedenlerinin ve krizden çıkılmasını sağlayacak reform projelerinin tartışılmasıyla geçtiği bilinir. Bu dönemler, toplumsal egemenlik ilişkilerininin yeniden yapılandırılmasını ya da dönüştürülmesini hedefleyen arayışların sınandığı dönemler olma özelliği taşırlar. Böylesi kriz dönemlerinde, farklı siyasal güçlerin kendi reform projelerine toplumsal-siyasal destek sağlamaya ve kendi projeleri doğrultusunda bir siyasal irade oluşturmaya çalıştıkları görülür. Türkiye son birkaç yıldır tam da böylesi bir arayış döneminden geçiyor. Günümüzde iyice ağırlaşan bir krizle karşı karşıya bulunan Türkiye’de, tartışma konusu olmayan, reforma tabi tutulması düşünülmeyen hemen hemen hiçbir toplumsal alan/kurum kalmazken, devletin hemen her sektördeki örgütlenme ve kurumlarının yeniden yapılandırılmasına ilişkin proje ve tartışmalar gündemi işgal ediyor. Bu reform dalgasının en önemli başlıklarından birini de, merkezi yönetim ile yerel yönetimlerin ilişkilerinin yeniden yapılandırılmasına ilişkin düzenlemeler oluşturuyor. Türkiye toplumunun içinde bulunduğu büyük krize yanıt oluşturacağı ileri sürülen neoliberal yeniden yapılandırma projesinin (ikinci kuşak yapısal reformlar) en temel unsurlarından biri de, “yerelleşme” başlığı altında toplanan bir reform paketiyle gündeme getiriliyor.

Kamuoyuna açıklanmalarından bu yana, tasarıları farklı açılardan ve farklı perspektiflerle tartışan pekçok çalışma yayımlandı[ii]. Bu çalışmalar arasında en ilginç olanlarından biri de hiç kuşkusuz Tarık Şengül’ün Praksis’in 9. sayısında yayımlanan “Yerel Devlet Sorunu ve Yerel Devletin Dönüşümünde Yeni Eğilimler” başlıklı makalesiydi (Şengül, 2003). Şengül’ün çalışması, gerek ortaya attığı kuramsal sorunlarla, gerekse tasarıya ilişkin somut değerlendirmeleriyle ilgiye değer pekçok boyut taşımakla birlikte, bugüne kadar hak ettiği ölçüde tartışılmadığını düşünüyorum. Oysa, Şengül’ün yerel yönetim reformuna ilişkin analizi, gerek yerel devletin krizine ilişkin kapsamlı bir değerlendirmeye gidilmesiyle, gerekse yeni yapılanmayı sınıfsal güç dengelerindeki değişim çerçevesinde değerlendirme hedefiyle büyük önem taşıyordu. Şengül’ün çalışmasını değerli kılan ve bu çalışma üzerine bir tartışma yürütme isteği yaratan şey de, asıl olarak, “yerel devletin krizi”ne ve yerel yönetim reformuna ilişkin değerlendirmelerinin zengin bir tartışma zemini sunması. Şengül’ün yazısının sunduğu tartışma zemininin değerlendirilmesini ve böylece reform projesi konusunda daha açık bir bilince ulaşılmasını hedefleyen bu kısa yazıda, temel olarak Şengül’ün ne tür bir kriz analizinden yola çıktığı ve taslağa ilişkin olarak geliştirdiği eleştirilerin niteliği tartışılacaktır.

-I-

Şengül’ün krize ve reform programına ilişkin değerlendirmesi, 1980 sonrasında gerçekleştirilen reformların neo-liberal dönemde ortaya çıkan sorunlara çözüm oluşturamadığı, bunun da “yerel devletin krizi”nde somutlaştığı saptamasıyla başlıyor (s. 202). Şengül, böylece, reform projelerinin nesnel temelinin yerel devletin krizi olduğunu tespit ederek, yerel devletin krizine ilişkin değerlendirmelere girişiyor.

Bilindiği üzere, krize ve krizin nedenlerine ilişkin değerlendirmeler krizden hangi politikalarla çıkılabileceğine ilişkin yaklaşımları da koşullamaktadır. Dolayısıyla kriz analizleri daima çok “ideolojik” değerlendirmeler olagelmektedir. Haliyle, Şengül’ün kriz analizi de onun konumunu ortaya koyan ilk önemli başlığı oluşturacaktır. En son söylenmesi gereken baştan söylenecek olursa, Şengül’ün çalışmasında “yerel devletin krizi”yle ilgili olarak yapılan değerlendirmeler “eleştirel” bir nitelik taşımamakta; Şengül, liberal çevrelerce yeni yapılanmayı gerekçelendirmek üzere ortaya atılan argümanları, krize ilişkin “nesnel” bir analiz olarak gördüğünü düşündüren değerlendirmeler yapmaktadır.
Şengül, “yerel devletin krizi”ne ilişkin tespitini temelde iki ana soruna dayandırmaktadır.

Bir: Dünyada ithal ikameci birikim stratejisi çerçevesinde ulusal mekansal işbölümü çerçevesinde tanımlanan bir yerellik anlayışından, küreselleşme sürecinde dışa açık gelişme stratejisi çerçevesinde uluslararası mekansal işbölümünce tanımlanan bir yerellik anlayışına geçilirken, Türkiye’de bu türden bir yapılanmaya geçilememiş olması.

İki: Merkezi yönetimin yerel birimlere kaynak tahsisini kısıtlı tutması nedeniyle yerel birimlerin üstlendikleri işlevleri yerine getirememeleri (s. 203).

Şengül krizi tanımlamaya girişirken, ilk olarak, küreselleşme döneminin “yarışmacı yerellikler” anlayışına uyum sağlamayı olanaklı kılacak bir yerel yönetim yapılanmasına gidilememiş olmasına dikkat çekiyor. Neoliberal dönemde geçerli olan modelin, yerel güçlerin oluşturdukları koalisyonlarla yerel kaynakları harekete geçirmeleri ve girişimci bir yerel yapılanma oluşturulmasını gündeme getirdiğini ileri süren Şengül, yerel yönetimlerin de bu projede “çimento” işlevi gördüğünü belirtiyor. Şengül’e göre, yerel yönetimlerde bugüne kadar bu “çimento” işlevini yerine getirebilecek bir yapılanmaya gidilememiş olması, yerel devletin krizinin en temel nedenidir. Şengül bu görüşünü gerekçelendirmek amacıyla, KİT’lerin konumlandığı kentler ile “yeni sanayi odakları” olarak nitelenen kentlerin sorunlarına ilişkin gözlemlerini ortaya koyuyor. Ona göre, KİT’lerin konumlandığı kentler KİT’lerin gerilemesine yol açan koşullar nedeniyle ekonomik temellerini yitirmekte, istihdam olanakları zayıflamakta ve bu durum kentleri ekonomik ve toplumsal bir krize sokmaktadır. Sonuçta dışa açık gelişme stratejisi çerçevesinde bir gelişme perspektifi oluşturulamamış olması, bu kentlerin en temel sorunu durumundadır. Şengül’ün “yeni sanayi odakları” olarak nitelenen kentlere ilişkin gözlemi ise, bu kentlerde girişimcilerin yerel yönetimlerden yeterli destek alamamalarından şikayetçi olmalarıdır. Bu durumu yerel yönetimlerin ekonomik gelişmeyi koordine edecek kapasiteye sahip olmamalarına bağlayan Şengül, günümüz koşullarının gerektirdiği nitelikte bir yerel yönetim yapılanması ortaya konamamış olmasını, bu kentler açısından da en önemli sorun olarak görmektedir (s. 202-204). Böylece Şengül’ün yerel devletin krizine ilişkin birinci argümanı belirginlik kazanmış oluyor.

Şengül’ün yerel devletin krizine ilişkin ikinci belirlemesi ise yerel yönetimlerin içinde bulunduğu mali darboğazla ilgili. Şengül’e göre, yerel yönetimler mali kaynaklarının yetersizliği nedeniyle üstlendikleri görevleri yerine getirememektedir. Dolayısıyla, Şengül’e göre, yerel devletin krizinin ikinci önemli nedeni de bu mali darboğaz çerçevesinde anlaşılabilir.

Şengül’ün yerel devletin krizine ilişkin değerlendirmesi temelde bu iki ana başlıkta ele alınabilir. Şengül, böylece, yerel yönetimler alanında reforma gidilmesinin “nesnel temellerine” ilişkin görüşlerini ortaya koymuş olmaktadır.

-II-

Şengül’ün yerel devletin krizine ilişkin ilk önemli tespiti, küreselleşme sürecinde geçerli olan “yarışmacı yerellik” anlayışına uygun bir yerel yönetim yapılanmasına gidilememiş olmasının yerelliklerin en temel sorunu olduğu doğrultusundaydı. Kanımca, Şengül’ün bu değerlendirmesi oldukça tartışmalı varsayımlara dayanmaktadır. Aşağıda Şengül’ün yerel devletin krizini analiz ederken hareket ettiği temel varsayımlar eleştiri süzgecinden geçirilmektedir:

(1) Şengül, gerileyen bölgelerin ve kentlerin içine düştüğü ekonomik ve toplumsal sorunları, küreselleşme sürecine uyum sağlamakta ve neoliberal reformları gerçekleştirmekte başarısız olunması ile açıklamaktadır (s. 202-203). Şengül, burada, krizin nedenlerini neoliberal politikaların başarısızlığıyla açıklayan “eleştirel” yaklaşım yerine, krizi neoliberal reformların gerçekleştirilmesindeki başarısızlığa bağlayan “hakim” yaklaşımı benimser görünmektedir[iii]. Oysa, eleştirel bir analiz herşeyden önce, azgelişmiş ülkelere dışa açılmayı ve “ihracata dönük” sanayileşmeyi hedef gösteren neoliberal politikaların gerçek etkisinin bu ülkelerin “sanayisizleşmesi” olduğu (Boratav ve Türkcan, 1993) ve gerileyen kentlerin ve bölgelerin sorunlarının kaynağında da asıl olarak bu sürecin etkisinin bulunduğu (Ersoy, 2001) gerçeğinden hareket etmelidir. Diğer yandan, bu durumdan “yerel kaynakları harekete geçirerek ve bunu sağlayacak bir yerel yönetim yapılanmasına gidilerek” çıkılabileceğine ilişkin öngörü de aynı ölçüde gerçekçilikten uzaktır. Zira, bilindiği üzere, ihracata dönük modele geçişte asıl başarı kazanan ülkeler ve yerellikler bu başarıyı elde ederken merkezi devletin güçlü desteğiyle hareket etmişlerdir. Nitekim, küresel rekabete uyum sağlama ve uluslararası hiyerarşide daha üst konumlara gelebilme amacıyla uyumlu bir yapılanma da, gelişmiş ülkelerin azgelişmiş ülkelere dayattığı finansal ve ticari liberalizasyon politikaları yerine, devlete alternatif bir kalkınma stratejisi uygulayabilmek için gerekli kapasiteyi kazandırmaktan geçmektedir (bkz. Weiss ve Hobson, 1999). Dolayısıyla, ihracata dönük gelişme stratejisine geçişle yerelleşmeyi özdeşleştirmek açıkça yanıltıcıdır.

(2) Şengül, mevcut yapılanmada merkezi devletin kentsel-bölgesel gelişmede sağlamakta yetersiz kaldığı desteklerin, yeni yapılanmada yerel yönetimler tarafından sağlanacağı beklentisi içindedir (s. 203-204, 214). Ona göre, reform yerel yönetimlere kentsel-bölgesel gelişmeyi desteklemelerine olanak sağlayacak kapasiteyi kazandıracaktır. Kanımca, küresel rekabete uyum doğrultusunda merkezi yönetimin sağlamakta yetersiz kaldığı desteklerin yerel yönetimlerce sağlanması beklentisi de gerçekçi bir temele dayanmamaktadır. Nitekim, yeni yapılanmanın yerel yönetimlere kazandırdığı örgütsel ve mali kapasite bu türden bir desteği sağlayabilmekten tamamen uzaktır. Kanımca, Şengül’ün yeni modele ilişkin değerlendirmelerinde en önemli eksiklik de bu noktanın yeterince tartışılmamış olmasından kaynaklanmaktadır.

(3) Şengül’ün, yerel yönetim reformunu, yerel yönetimlere kent ekonomisini koordine etmeyi ve küresel rekabette kentlere yarışmacı bir kapasite kazandırmayı sağlayacak bir adım olarak ele alan yaklaşımı (s. 214) da oldukça tartışmalıdır. Kanımca, “yerelleşme” başlığı altında ele alınan reformlar, küreselleşmenin rekabetçi ortamına uyum sağlanmasına değil, tersine, gelişmiş ülkelerin çevre ülkelerine dayattığı uluslararası işbölümündeki tabi konumun yeniden üretilmesine yol açacak niteliktedir. Oysa, Şengül’ün de benimsediği ve yerelleşmeyi küresel rekabet ortamına uyum sağlanması doğrultusunda bir adım olarak ele alan sav, merkezi devletin gerek ulusal kalkınma gerekse kentsel-bölgesel kalkınma amacı doğrultusunda oynayabileceği merkezi rolü önemsizleştiren, merkezi devletin sağlayabileceği büyük katkıları gözardı eden bir yaklaşıma dayanmaktadır. Kanımca, reformun gerçek etkisi, yerelliklerin merkezi devletin desteğinden bütünüyle yoksun kalmasına yol açacak olmasıdır[iv]. Dolayısıyla, yerel-bölgesel gelişmede merkezi devletin öneminin altını çizen bir yaklaşımın savunulmasının önemi gayet açıkken, Şengül bu anlayıştan oldukça uzak bir noktada durmaktadır.

(4) Şengül, mevcut devlet yapılanmasının KOBİ’ler temelinde ihracata dayalı bir gelişme stratejisi uygulamanın önünde bir engel oluşturduğu varsayımından hareket etmektedir (s. 217). Oysa, ilgili literatürde “yarışan yerellikler” modeli çerçevesinde yerel yönetimlere yüklenen işlevler günümüzde gerek merkezi yönetim, gerekse yerel yönetimlerce zaten fazlasıyla sağlanmaktadır. Örneğin, emeğin örgütsüz yapısı bu türden bir gelişme stratejisinin en temel unsuru olan ucuz işgücünü zaten sağlamaktadır. Teşvik ve muafiyetler açısından da durum aynıdır. Yabancı sermaye yatırımlarının çekilebilmesi açısından da Türkiye’nin fazlasıyla liberal olduğu bilinmektedir. Dolayısıyla, bazı kentlerin ihracata dönük modele geçiş sağlayamamalarını “girişimci yerel yönetim” anlayışına geçilememesiyle açıklamak ikna edici olamamaktadır.

(5) Diğer yandan, KOBİ’ler temelinden kurgulanan yerelleşme temelli gelişme modelinin yarattığı toplumsal sonuçlar pek de istenir türden değildir. Hatta, azgelişmiş ülkelerde toplumsal refahın ve demokrasinin geliştirilemeyişinin en önemli nedeninin “ihracata dayalı sanayileşme” olarak adlandırılan gelişme modeli olduğu, en azından muhalif çevrelerde genel kabul gören bir yaklaşım haline gelmiştir. Uluslararası pazarlarda rekabet gücünü arttırmak adına işgücü maliyetlerini düşük tutmayı hedefleyen bu modelin, çalışan sınıflar açısından çok olumsuz bir toplumsal tablo yaratmakta olduğu iyi bilinmektedir. Oysa, Şengül’ün analizi, bu türden bir stratejiyi gerekçelendirmek üzere üretilen kuramsal açıklamalardan ayırt edilememektedir.

(6) Şengül’ün, “yeni sanayi odakları” (“Anadolu kaplanları”) olarak adlandırılan bir grup Anadolu kentinin neoliberal dönemde sağladığı gelişmeyle ilgili olarak, literatürde birkaç yıl öncesine kadar çok yaygın olan değerlendirmeleri de benimsediği anlaşılıyor. Oysa, son yıllarda yapılan ciddi araştırmalar, literatürde “yeni sanayi odakları” olarak nitelenen kentlere ilişkin olarak yapılan değerlendirmelerin çok “abartılı” olduğunu ortaya koymuş; bu kentlerin pek çok gösterge açısından ciddi bir ekonomik gelişme içinde olmadıkları, ülke ekonomisinde önemli bir yerlerinin bulunmadığı ve hatta çoğunun “net göç” verir durumda olduğu ortaya çıkmıştır (Ataay, 2001; 2004; DPT, 2003). Bu araştırmaların gösterdiği asıl gerçek ise, neoliberal politikaların egemen olduğu dönemde bölgesel eşitsizliklerin büyük boyutlara ulaştığı ve sınırlı sayıda gelişen kente karşılık Anadolu’nun büyük bölümünün marjinalleşmekte olduğudur. Böylesi bir dönemde bir “Anadolu kaplanları” mitinin yaratılmış olması ise, daha çok neoliberal kentsel-bölgesel gelişme stratejisine meşruiyet kazandırma çabasından kaynaklanmıştır. Dolayısıyla, Şengül’ün, “yeni sanayi odakları/ Anadolu kaplanları” mitini sorgulamaksızın analizine dahil etmesi eleştiriye açık bir durum yaratmaktadır.

(7) Şengül’ün analizinde dikkat çekilmesi gereken önemli bir çelişki de bulunmaktadır. Şengül, yerel devletin krizinin en temel nedenlerinden biri olarak küreselleşme sürecinin rekabetçi ortamına uyum sağlamaya olanak tanıyacak bir yerel yönetim modeline geçilememesini göstermesine (s. 202-204) ve reform paketinin, yerel yönetimleri yerel ekonomik gelişmeyi koordine etmelerini sağlayacak örgütsel ve mali araçlarla donatarak, yarışmacı bir kapasite kazanmalarını hedeflediğini belirtmesine karşın (s. 214), reformun bölgeler arası eşitsizliklerin artışına yol açacağını öngörmektedir (s. 216). Kanımca, Şengül’ün krize ve reform paketine ilişkin analizi ile reformun sonuçlarına ilişkin öngörüleri arasında temel bir yaklaşım farklılığı bulunmaktadır. Oysa, reforma esin kaynağı oluşturan adem-i merkeziyetçi yaklaşımın en temel sorunu olarak bölgeler arası eşitsizliklerin giderilmesine yönelik araçların öngörülmemesini tespit eden bir analizin, yerel devletin krizine ilişkin açıklamaları da daha farklı bir temelde geliştirilmeliydi.

(8) Kanımca, reform programı yerelliklerin içinde bulundukları krizi ortadan kaldırmak yerine daha da ağırlaştıracak niteliktedir. Zira, nasıl ki krizi ortaya çıkaran temel dinamik finansal sermaye lehinde politikaların belirleyici olması idiyse, yeni yapılanma da aynı doğrultuda oluşturulmaktadır. Gerek gerileyen bölgelerin ve kentlerin, gerekse çalışan sınıfların sorunlarının kaynağında neoliberal politikalar yatmaktadır. Kanımca, bu sorunların aşılması ise, her koşulda, neoliberal politikaların terkedilmesinden ve merkezi devlete ekonomik gelişmeyi destekleyip, toplumsal eşitsizlikleri giderebilecek bir kapasitenin kazandırılmasından geçmektedir.

Buraya kadar, Şengül’ün, yerel devletin krizine ilişkin analizinin dayandığı temel varsayımların oldukça tartışmaya açık olduğu gösterilmeye çalışıldı. Şengül’ün analizi, alternatif politikalar geliştirmeyi hedefleyen bir çalışmanın herşeyden önce eleştirel bir değerlendirmeye dayanması gerektiğini bir kez daha göstermektedir. Oysa, Şengül’ün çalışmasında böylesi bir çabaya girişilmemekte, reformu gerekçelendirmek üzere üretilen argümanlarla tartışmaya gidilmemektedir. Halbuki, eleştirel bir değerlendirmeden beklenen, reform projesini, projeyi gerekçelendirmek üzere üretilen argümanlarla birlikte eleştirmek olmalıdır. Reform projesinin eleştirisi, aynı zamanda projenin gerekçelendirilme biçimlerinin eleştirisini de kapsamalı; bir ideoloji eleştirisini de içermelidir. Ancak, Şengül böyle bir çabaya girişmeyerek, reform projesini desteklemek üzere üretilen argümanları çürütmek bir yana, yaygınlaştırmış oluyor. Oysa, bu argümanlar, asıl olarak, ulaslararasılaşmış finansal sermayenin çıkarları doğrultusunda oluşturulmuş olan yerelleşme projesini, “yerel halkın” ve yerel yönetimlerin içinde bulunduğu sorunları aşmak amacıyla geliştirilmiş bir proje olarak sunarak, bu doğrultuda bir siyasal irade oluşturulmak üzere ortaya konmuştur. Kanımca, Şengül’ün çalışmasındaki en önemli sorun da buradan kaynaklanmakta; Şengül, reform projesini gerekçelendirmek üzere geliştirilen bir kriz açıklamasını deşifre etmek yerine, yaşanan krize ilişkin nesnel bir analiz olarak ele almaktadır.

Şengül, reform projesinin “küresel trendlerle uyumlu bir adım olduğunu” ileri sürerken de benzer bir konumda yer almaktadır (Şengül, 2004a). Zira, Şengül’ün bu yorumu, reform projesini “karşı konulamaz bir sürecin ürünü” olarak sunarak meşrulaştıran hakim yaklaşımla arasındaki farkların belirsizleşmesine yol açmaktadır. Bilindiği gibi, bu “kaçınılmazlık”, “karşı konulamazlık”, “alternatifsizlik” retoriği, neoliberal reformların en yaygın meşrulaştırılma biçimidir. Zira, toplumsal eşitsizlikleri daha da arttırdığı bilinen neoliberal reformların “pozitif” bir şekilde savunulabilmesi zor olduğundan, ancak bu tür bir retorikle meşrulaştırılabilmektedir. Kanımca, Şengül de, reformu “küresel trendlere uygun bir gelişme” olarak ele alırken, liberal çevrelerle arasındaki mesafeyi vurgulama çabası içinde görünmemektedir.

-III-

Yukarıda görüldüğü üzere, Şengül’ün, yerel devletin krizine ilişkin ikinci tespiti, yerel birimlerin mali olanaklarının, üstlendikleri görevleri yerine getirebilecek düzeyde olmadığı idi. Şengül, yeni yapılanmanın ise yerel yönetimlere yeni görevler vermek yanı sıra mali olanaklarını da arttırdığı saptamasından hareket etmektedir. Dolayısıyla, Şengül’ün yerel yönetimlerin mali durumu açısından yaptığı değerlendirme, yeni yapılanmanın yerel yönetimlerin mali darboğazını aşmayı sağlayacağı doğrultusundadır (s. 211). Şengül’ün bu değerlendirmesi de oldukça tartışmalı içerimlere sahiptir.

(1) Kanımca, Şengül’ün, merkezi yönetimin yerel yönetimlere ayırdığı kaynakların kısıtlılığı ve yerel yönetimlerin mali darboğaz içinde olmaları konusunda yaptığı değerlendirme yetersiz kalmaktadır. Oysa, finansal liberalizasyon ve devletin mali krizi çerçevesinde yapılacak bir değerlendirmeyle, yerel yönetimlerin kaynaklarının yetersizliği sorununun, uluslararasılaşmış finansal sermayenin çıkarları doğrultusundaki politikaların belirleyici olmasıyla bağlantısının kurulması mümkün olabilirdi. Dolayısıyla, tespit edilmesi gereken ilk nokta, mevcut durumun finansal sermaye lehinde politikaların sonucu olduğudur. Bu doğrultuda, yerel yönetimlerin içinde bulunduğu mali darboğaz devletin mali kriziyle, devletin mali krizi de neoliberal birikim stratejisinin kriziyle bağlantılı olarak ele alınmalıdır. Oysa, Şengül bu noktayı atlayarak yerel yönetimlerin mali darboğaz içinde olmasının nedenlerini belirsizleştirmektedir.

(2) Yeni yapılanmanın yerel yönetimlerin kaynaklarını gerçekten de arttırıp arttırmadığı ikinci önemli sorundur. Kanımca, merkezi yönetimin üstlenegeldiği görevlerin büyük bölümünü yerel yönetimlere bırakan taslak kaynak aktarımında aynı ölçüde cömert değildir. Dolayısıyla, yeni yapılanma yerel yönetimlerin içinde bulunduğu mali darboğazı aşmayı sağlamak bir yana, daha da arttıracak niteliktedir (Bkz. Oyan, 1999; Güler, 2004). Nitekim, İstanbul Büyükşehir Belediyesi eski Başkanı Ali Müfit Gürtuna’nın değerlendirmesi de aynı doğrultudadır. Kanımca, Gürtuna, yeni modelin yerel yönetimlerin mali sorunlarını daha da ağırlaştıracağı doğrultusunda öngörüde bulunurken oldukça gerçekçidir (Radikal, 13.11.2003). Zira, reform tasarılarının, yerel yönetimler tarafından yerine getirilen kamu hizmetlerine daha fazla kaynak ayrılması doğrultusunda bir adım olmadığı ve dolayısıyla yerel yönetimlerin güçlendirilmediği açıkça görülebilmektedir. Tersine, yerelleşme projesinin bir kolluk gücünden ibaret bıraktığı merkezi devlete genel bütçenin büyük bölümü bırakılmakta ve merkezi devlete ayrılan kaynakların büyük bölümü de borç ödemelerine ayrılmaktadır. Nitekim, son yıllarda izlenen makroekonomik politikalar da temelde bütçenin yüzde 6.5 gibi yüksek bir oranda faiz dışı fazla vermesini öngörmekte, bunun için de kamu hizmetlerine ve kamu yatırımlarına ayrılan paylar iyice aşındırılmaktadır. Kanımca, yerel yönetimlere ilişkin reform tasarıları da bu sürecin bir parçasını oluşturmaktadır. Kısacası, yeni yapılanma asıl olarak devletin borç ödeme kapasitesini arttırmayı hedefler nitelikte görünmekte, bu da finansal sermayenin beklentileri doğrultusunda bir “çözüm” oluşturmaktadır. Dolayısıyla, yeni tasarı asıl olarak yerel yönetimlerin mali darboğazını değil, merkezi devletin borç ödeme konusunda düşmek üzere olduğu darboğazı önlemeyi hedefler niteliktedir[v].

(3) Şengül’ün yerel devletin mali darboğazı ve reform paketi konusundaki analizinde önemli bir çelişki de bulunmaktadır. Yerel yönetimlerin mali olanaklarının üstlendikleri görevleri yerine getirebilecek düzeyde olmadığını belirten ve bu sorunu yerel devletin krizinin en temel boyutlarından biri olarak ortaya koyan Şengül, reform paketinin yerel yönetimlerin mali olanaklarını önemli oranda arttırarak yerel yönetimleri güçlendirdiğini ileri sürmektedir (s. 211). Şengül’ün bu değerlendirmesi, okuyucuda, reform paketinin yerel yönetimlerin üstlendikleri görevleri yerine getirebilmelerini sağlayacak mali düzenlemeler içerdiği beklentisi yaratırken, Şengül tamamen farklı bir sonuca ulaşmaktadır. Şengül’e göre, reform paketi, yerel yönetimlerce üstlenilen hizmetlerin hem nicel hem de nitel olarak kötüleşmesine yol açacaktır (s. 216). Kanımca, bu çelişki de, Şengül’ün çalışmasını iç tutarlılığa sahip olmaktan uzaklaştırmaktadır.

(4) Bilindiği üzere, reform projesinin gündeme getirdiği bir başka önemli adım “mali desantralizasyon”dur. Yerel yönetimlerin yetkilerini arttıran ancak gelirlerini aynı ölçüde arttırmayan tasarılar, “yerel yönetimlerin özgelirlerinin arttırılması gerektiği” savunusu altında aslında gelişmiş bölgelerden azgelişmiş bölgelere yapılan transferleri azaltmayı hedeflemektedir. Mali desantralizasyon olarak somutlaşan bu adımların da gelişmiş bölgeler lehine ve azgelişmiş bölgeler aleyhine bir adım olduğu; reformun bu boyutunun da azgelişmiş bölgelerin ve kentlerin gelişme sorunlarına çözüm getirmek bir yana, mevcut durumlarını daha da kötüleştirecek nitelikte olduğu açıktır (bkz. Güler, 2004).

(5) Yerel yönetim maliyesi alanındaki hazırlıklar, sermaye içi dengeler açısından değerlendirildiğinde, finansal sermayenin mevcut durumdaki egemenliğini daha da pekiştirecek bir adım olacağı açıkça görülmektedir. Dolayısıyla, Şengül’ün, reformun yerel yönetimlerin mali sorunlarının çözümünü sağlayacağına ve yerel düzeyde etkili olan sermaye kesimlerinin yereldeki gücünün pekişeceğine ilişkin değerlendirmesi (s. 211, 214) oldukça tartışmalı bir değerlendirme olarak kalmaktadır. Meseleye, bütçenin toplumsal bölüşüm aracı olması özelliği açısından yaklaşılacak olursa, ortada kesinlikle çalışan sınıflar lehine bir gelişme de bulunmamaktadır.

-IV-

Buraya kadar Şengül’ün “yerel devletin krizi”ne ilişkin analizi değerlendirildi. Şengül bundan sonra reform tasarılarının gündeme getirdiği yeni yapılanmayı inceliyor. Şengül’ün, yeni modeli tartışırken ele alması beklenen temel sorun, reform taslağının ortaya koyduğu modelin yerel devletin krizine ne türden çözümler getirdiğidir. Daha da önemlisi, yazar, devletin yeniden yapılandırılmasının, sınıflararası dengelerin yeniden kurulması anlamına geldiği tespitinden hareket ettiğine göre, yeni yapılanmanın sınıfsal dengelerde ne tür bir değişim anlamına geldiğine ilişkin değerlendirmeler yapılacağı beklentisi de oluşmaktadır.
Açıkça söylemek gerekirse, Şengül’ün çalışması, yeni yapılanmanın yerel devletin krizine ne türden çözümler getirme çabasında olduğunu ortaya koymakta yetersiz kalmaktadır. Mevcut yerel yönetim yapılanmasının en önemli eksikliği olarak yerel ekonomik gelişmeyi koordine edecek örgütsel ve mali kapasiteden yoksun oluşu gösterilmesine ve yeni modelin, yerel birimlerin yerel kaynakları harekete geçirerek diğer yerel birimlerle rekabet etmesi anlayışı temelinde oluşturulduğu belirtilmesine karşılık, yeni yapılanmanın bunu hangi somut mekanizmalarla gerçekleştirmeyi öngördüğü ortaya konamamaktadır. Yürütülen tartışma da, yerel yönetim literatüründeki, seçilmişlerin yönetimindeki yerel yönetimler ile atanmışların yönetimindeki taşra teşkilatı arasındaki gerilimlere ilişkin klasik demokrasi tartışmasına takılıp kalmaktadır. Buradan devletin işlevlerindeki değişmeye ilişkin bir analiz geliştirmek de mümkün olamamaktadır.

Şengül yeni modeli üç ölçek temelinde tartışmaktadır: Bölge ölçeği, il ölçeği, kent ölçeği. Ancak, hiçbir ölçekteki yeni kurumlaşmanın, yeni birikim stratejisi çerçevesinde üstlendiği işlevler üzerine değerlendirme geliştirilememektedir. Yeni yapılanmayla ortaya çıkan kurumsal biçimlenmenin izlenen birikim stratejisi ile ilişkisi de kurulamamaktadır. Kanımca, bu sorun, temelde, “yerel devlet” tanımlamasındaki yetersizlikten kaynaklanmaktadır. Şengül, yerel devleti, merkezi yönetimin taşra teşkilatı ve yerel yönetimlerden ibaret olarak ele aldığı için (s. 198), reformu da bu çerçevede tartışmaktadır. Oysa, devletin altyapı alanındaki ve üretken sektörlerdeki girişimlerinin yerel-bölgesel kalkınmada üstlendiği rollerin de gözönünde tutulması yoluyla çok daha gelişkin bir kavrayışa ulaşmak mümkün olabilirdi. Böylece, yerel devletin değişimini, devletin yeni birikim stratejisi çerçevesinde üstleneceği yeni işlevler ve bu işlevleri yerine getirmek üzere oluşturulan yeni örgütlenme biçimleri çerçevesinde tartışmak düşünülebilirdi. Bu yolla, reform projesinin, ithal ikameci dönemin “kalkınmacı devlet”inin son kalıntılarını da ortadan kaldırıp neoliberalizmin “düzenleyici devlet”ini oluşturmayı hedeflediği ortaya konabilirdi.

Kanımca, Şengül’ün çalışmasının en önemli eksiklerinden biri de, “yerel devlet”e ilişkin düzenlemelerin merkezi devlete ilişkin düzenlemelerle ilişkisinin kurulamamasından kaynaklanmaktadır[vi]. Bu da, çalışmayı, yerelleşme projesinin merkezi devleti bir kolluk gücünden ibaret bıraktığının ve “teknokrasi” anlayışı çerçevesinde toplumsal taleplere duyarsızlaştırmayı hedeflediğinin vurgulanması açısından yetersiz kılmaktadır. Oysa bilinmektedir ki, neoliberalizmin adem-i merkeziyetçi yaklaşımının en önemli hedeflerinden biri, merkezi yönetim üzerindeki toplumsal baskıları hafifletmektir. Günümüzde iyice egemen olan, yerelleşmenin sağlayacağı demokratikleşmeye ilişkin görüşlerle merkezi yönetimin üstlendiği görevlere ilişkin “teknisist” ve “siyaset karşıtı” görüşlerin birbirini tamamlayıcı nitelikte oldukları gözden kaçırılmamalıdır. Kanımca, neoliberalizmin bu yaklaşımı, temelde, uluslararasılaşmış finansal sermaye açısından çok daha büyük önem taşıyan merkezi devleti toplumsal baskılardan bağışık kılmayı ve geniş toplum kesimlerinin siyasal karar alma süreçlerini etkileyebilme olanaklarını sınırlamayı hedeflemektedir.
Şengül, son olarak, yeni yapılanmanın sınıfsal dengeler açısından ne anlama geldiğine ilişkin değerlendirmeler yapmaktadır. Şengül’e göre, yeni model IMF, DB, AB gibi ulusüstü birimlerin baskısı ile gündeme gelmiş olmakla birlikte, asıl olarak, Anadolu sermayesi ve eşraf - toprak ağası - aşiret kesimini yerelde güçlendirmeyi hedeflemektedir. Yerel düzeyde etkili olan bu kesimler önceden valilikler aracılığıyla kurdukları etkiyi, artık yerel organlarda temsil edilmek yoluyla daha doğrudan kuracaklardır. Kanımca, Şengül bu noktada iktidar bloku içi dengelerin değişimi konusunda anlamlı bir değerlendirme geliştirememektedir. Bunun, reform tasarısının hangi sermaye fraksiyonları lehinde düzenlemeler gerçekleştirdiği konusunda gerçekçi bir değerlendirmeye ulaşılamamasından kaynaklandığını düşünüyorum. Bu tür bir değerlendirme yapılamayınca, analiz, organların oluşumu ve organları oluşturan bireylerin sınıfsal konumu çerçevesine sıkışmakta, yetkilerin merkezi yönetimin taşradaki uzantılarından yerel yönetimlere geçişi de yerel egemenlerin gücünü arttırması olarak değerlendirilebilmektedir. Böyle olunca da, yazarın, reform projesini, uluslararasılaşmış finansal sermayenin taşra sermayesi üzerindeki hegemonyasını güçlendiren ve sermaye içi gerilimleri çözme potansiyeli taşıyan bir adım olarak gördüğü izlenimi doğmaktadır. Oysa, bilinmektedir ki, faiz dışı bütçe harcamalarının kısılarak kamusal mal ve hizmet üretiminin iyice sınırlamasından ve merkezi devletin borç ödeme kapasitesinin arttırılmasından başka bir hedefi olmayan neoliberal reform projesi sermaye içi çelişkileri iyice yoğunlaştırmaktadır (Oyan, 1999). Bu durumun, bölgesel gelişme farklılıklarını daha da arttıracağı ve bölgesel gelişme farklılıklarından kaynaklı sorunların da sermaye içi çelişkileri tırmandırarak neoliberal hegemonyayı daha da zayıflatacağı görülebilmektedir.

Sonuç

Derin bir toplumsal krizin yaşandığı Türkiye’de, krizin nasıl tanımlanacağına ilişkin tartışmalar, farklı siyasal projeler arasındaki mücadelenin en önemli başlıklarından birini oluşturmaktadır. Zira, krizin nedenlerine ilişkin kuramsal açıklamalar, krizin çözümüne ilişkin politikaların meşrulaştırılması amacıyla ayrılmaz bir ilişki içinde kurgulanmakta; krizin nasıl tanımlanacağına ilişkin soruyu, krizden hangi politikalarla çıkılabileceği, bu politikaların hangi siyasal irade tarafından uygulanacağı gibi başka sorular izlemektedir. Gözden kaçırılmaması gereken şey, devletin yerelleşme projesi çerçevesinde yeniden yapılandırılması sürecinin, belirli bir kuramsal yaklaşımın hakim kılınması çabasını da içerdiğidir. Bu kuramsal yaklaşım, gerek krizin nedenlerine ilişkin açıklamalarıyla, gerekse reform projesine ilişkin olarak yarattığı beklentilerle, egemen sınıfların hegemonyasının yenilenmesinde temel bir işlev görmektedir. Bu hegemonyanın en belirgin göstergesini de, reform projesini eleştiren kesimlerin bile bu kuramsal yaklaşımın çerçevesi içine çekilebilmesi oluşturmaktadır. Dolayısıyla, krize ilişkin açıklamalar, egemen politikaların sınıfsal niteliğini ortaya çıkaracak nitelikte olmalı, toplumdaki değişim taleplerinin maniple edilmesine yönelik argümantasyonlar deşifre edilmelidir.

Kanımca, Şengül’ün çalışmasının en sorunlu tarafı, “yerel devletin krizi”yle ilgili olarak yapılan değerlendirmelerin “eleştirel” bir nitelik taşımamasıdır. Şengül, liberal çevrelerce yeni yapılanmayı gerekçelendirmek üzere ortaya atılan argümanları sorgulamaksızın benimser görünmektedir. Kanımca, bu argümanlar, asıl olarak uluslararasılaşmış finansal sermayenin çıkarları doğrultusunda oluşturulmuş olan yerelleşme projesini, “yerel halkın” ve yerel yönetimlerin içinde bulunduğu sorunları aşmak amacıyla geliştirilmiş bir proje olarak sunarak, bu projeye toplumsal-siyasal destek sağlamak ve bu doğrultuda bir siyasal irade oluşturulmak üzere ortaya konmuş, “ideolojik” argümanlardır. Dolayısıyla, meseleyi çalışan sınıflar açısından ele alanların, bu projeye ve bu projeyi gerekçelendirmek üzere geliştirilen görüşlere bu çerçevede yaklaşması daha uygun olacaktır kanısındayım.
Oysa, Şengül’ün analizleri, sermayenin yeniden yapılanma projesi konusunda açık bir bilince ulaşılmasına olanak tanımamaktadır. Halbuki, yeniden yapılanma sürecini sınıfsal güç dengelerinin yeniden kurulması çerçevesinde değerlendirme iddiasındaki bir çalışma, ideolojik meşruluk sağlama çabalarında öne çıkan argümanların eleştirisinin de yapılması beklentisini doğurmaktadır[vii]. Şengül ise, bunun yerine, liberal argümanları sorgulamaksızın analizine dahil etmekte ve karşı çıktığını düşündüğü anda bile değerlendirmelerini neoliberal yaklaşımın çizdiği çerçeve içinde kalarak yapmaktadır. Bir başka deyişle, Şengül’ün çalışmasında “eleştirel yaklaşım” yalnızca “retorik” düzeyde kalmakta, analizlere nüfuz edememektedir. Oysa, günümüzde asıl ihtiyaç duyulan şey, sermayenin yeniden yapılanma stratejisinin bir unsuru olmaktan başka bir özellik taşımayan yerelleşme projesini gerekçelendirmek üzere geliştirilen kuramsal çerçevenin, neoliberal hegemonya projesiyle bağlantısını gösterip, alternatif bir projenin temellerini oluşturacak alternatif bir kuramsal çerçeve geliştirilmesi çabasına girişilmesidir.

NOTLAR

[i] Bu yazı Praksis’in 12. sayısında, “Yerel Devletin Krizi ve Yerelleşme Projesi Üzerine Bir Tartışma” başlığı ile yayımlanmıştır. Tarık Şengül’ün, bu yazıya yazdığı yanıt da Praksis’in aynı sayısında yer almıştır.
[ii] Tasarıların tam metinleri ve üzerine yürütülen tartışmalar için bkz: http://www.kamuyonetimi.org.
[iii] Bu argüman için tasarının genel gerekçesine, bu argümanın eleştirisi için de Güler’e (2005) ve Yalman ve Bedirhanoğlu’ya (2002: 20) bakılabilir.
[iv] Benzer bir yaklaşım için bkz. Güler (2005).
[v] İzmir milletvekili Oğuz Oyan tasarıların meclis görüşmeleri sırasında bu noktanın üzerinde önemle durmuştur.
[vi] Böylesi bir değerlendirme için bkz. Çulhaoğlu (1993).
[vii] Böylesi bir çabaya girişen çalışmalar için bkz. Güler (2003), Sönmez ve Dinler (2003).