Bölge Kalkınma Ajansları Modelinin Kalkınma Anlayışı Üzerine

Doç. Dr. FARUK ATAAY
------------------------------------------------------------------------------
Makalenin yayınlandığı yer: Ataay, Faruk, “Bölge Kalkınma Ajansları Tasarımının ‘Kalkınma’ Anlayışı Üzerine”, Editör: Menaf Turan, Bölgesel Kalkınma Ajanslar Nedir? Ne Değildir? içinde, s. 15-33, Ankara: Paragraf Yayınları, 2005.
------------------------------------------------------------------------------

Türkiye, Avrupa Birliği’ne (AB) uyum doğrultusunda önemli bir adım daha atarak bölgesel kalkınma politikalarının AB’ye uyumunu sağlama amacıyla gündeme getirilen Kalkınma Ajanslarının Kuruluşu, Koordinasyonu ve Görevleri Hakkında Kanun yasalaştırmış bulunuyor . İlk olarak, 2002 yılında bir Bakanlar Kurulu kararıyla AB istatistiki sınıflandırmasına (NUTS) uygun olarak (düzey 2 kapsamında) 26 bölgenin oluşturulmasıyla başlayan süreçte, 2003 yılında bölge kalkınma ajanslarının kuruluşunu öngören iki alternatif yasa tasarısı hazırlanmıştı. Daha sonra, 2004 sonbaharında yeni bir tasarının hazırlanmasıyla devam eden süreçte , tasarının yasalaşması 2006 yılı başında gerçekleşti.

Tasarının yasalaşmasıyla, Bakanlar Kurulu kararıyla oluşturulan 26 bölgede birer kalkınma ajansının kurulması öngörülüyor. Her ajans için Bakanlar Kurulu birer kararname hazırlayacak ve ajanslar bu kararnamelerle kurulacak. Ayrıca, DPT bünyesinde de bir Avrupa Birliği Bölgesel Programlar Dairesi Başkanlığı kurulmuş durumda. Türkiye, böylece, ülkenin 26 bölgeye ayrıldığı ve herbir bölgede birer kalkınma ajansının yer aldığı bir bölgesel kalkınma modelini uygulamaya geçirmeye girişmiş bulunuyor.

Türkiye’de bölgesel kalkınma ajanslarının kurulmasını hızlandıran sürecin temelinde, Avrupa Birliği’nin katılım öncesi mali yardım programı kapsamında sunduğu bölgesel gelişme yardımlarından yararlanma amacı yatıyor. Bilindiği gibi, AB, bölgesel eşitsizlikleri azaltmak amacıyla azgelişmiş bölgelere yönelik yardım programları uygulamaktadır. Azgelişmiş bölgelerin altyapısını iyileştirmeyi ve yatırımların bu bölgelere yönlendirilmesini amaçlayan bu politika, esas olarak “bölgesel kalkınma” ve “sınır ötesi işbirliği” başlıkları altında iki yardım programı ile yürütülüyor (Moussis, 2004: 225-246). Aslında, AB’nin bölgesel gelişme yardımlarının gerçek ihtiyacın çok gerisinde kaldığına ilişkin eleştiriler eksik olmuyor. Diğer yandan, AB ülkelerinde izlenen bölgesel gelişme politikalarının bölgesel eşitsizlikleri daha da arttırdığına ilişkin eleştiriler de yapılıyor. Aynı doğrultuda, “mali desantralizasyona” ve “yerelleşmeye” dayalı politikalara, gelişmiş bölgelerden azgelişmiş bölgelere yapılan transferleri azalttığı için, gerek bölgeler arası gelişmişlik farklarının artışı gerekse gelir dağılımının bozulması gerekçesiyle karşı çıkışlar da yaşanıyor. Ancak, bütün bunlara karşın, Türkiye, AB’nin bölgesel gelişme için verdiği mali yardımlardan yararlanmak konusunda oldukça istekli görünüyor.

Türkiye’de, bölgesel kalkınma ajanslarına dayalı politikaların uygulamaya geçirilmesi sürecinde Birleşmiş Milletler Kalkınma Programı (UNDP) de yer almaktadır. UNDP Türkiye Sorumlusu Jakob Simonsen, Türkiye’de bölgesel eşitsizliklerin arttığı uyarısını yaparak, bölgesel dengesizliklerin azaltılmasına yönelik politikalara ihtiyaç olduğunu belirtmektedir (Birgün, 13 Haziran 2004; Milliyet, 17 Aralık 2004). AB destekli bölgesel kalkınma projelerine UNDP ve Dünya Bankası’nın da kredi desteği sağlaması beklenmektedir (Milliyet, 11 Mayıs 2005).
AB destekli bölgesel kalkınma projeleri hali hazırda “kalkınma birlikleri”nin kurulmasıyla başlatılmış durumda. İlk olarak Doğu Anadolu Kalkınma Programı’nın (DAKP) yürürlüğe konmasıyla başlayan projeler kapsamında şimdiden yirmiyedi ili kapsayan sekiz kalkınma birliği kurulmuş bulunuyor. Ayrıca, altı ili kapsayan DOKAP’ın (Doğu Karadeniz Kalkınma Programı) da 2006’da başlatılması planlanmaktadır. Bunlara ek olarak, altı ili kapsayan Türkiye-Yunanistan ve iki ili kapsayan Türkiye-Bulgaristan Sınır Ötesi İşbirliği Programları da başlatılmış durumdadır. Ancak, AB, 2004 İlerleme Raporunda “kalkınma birliklerini” yönetim kapasitesi açısından yeterli bulmayarak “kalkınma ajanslarının” kurulmasını talep ettiğinden, kalkınma ajanslarının kuruluşu tamamlanmış bulunuyor.

Türkiye’de, kalkınma ajansları modelinin yürürlüğe konması her ne kadar AB’nin bölgesel gelişme politikalarına uyum ve bölgesel gelişme yardımlarından yararlanma gerekçesiyle savunulsa da, kalkınma ajansları modelinin kuruluşunun bunu çok aşan sonuçları olacağı görülmektedir. Dünya ekonomisinin içinde bulunduğumuz “küreselleşme” aşamasına ilişkin olarak belirli bir kavrayışa dayanan kalkınma ajansları modeli, bu koşullara uyum amacıyla geliştirilmiş belirli bir stratejiyi uygulamaya geçirmektedir. Bu strateji, Türkiye’nin uluslararası işbölümündeki konumunu belirlerken, Türkiye’nin kalkınma politikalarından başlayarak sosyal politikalara varana kadar geniş sonuçlar doğurmaktadır. Dolayısıyla, kalkınma ajansları modelinin böylesi geniş bir perspektifle değerlendirilmesi gereği bulunmaktadır.

Bu çalışmada, Kalkınma Ajansları Yasası’nın ne tür bir yapılanma öngördüğü ve bu yapılanmanın yerel-bölgesel kalkınma anlayışında ne türden bir değişime yol açtığı ele alınacaktır. Yasanın genel gerekçesi, kalkınma ajansları modelinin dayandığı kalkınma anlayışını oldukça iyi bir biçimde ortaya koymaktadır. Bu nedenle, modelin dayandığı anlayış, asıl olarak, yasanın genel gerekçesinin incelenmesi yoluyla değerlendirilecektir. Bu incelemede, yasanın ne tür bir bölgesel kalkınma anlayışından hareketle hazırlandığı ve ajansların bu modelde ne tür işlevler üstlendiği üzerinde durulacaktır. Çalışma, yasa, tasarı aşamasındayken yapılan tartışmaların değerlendirilmesiyle son bulacaktır.

I. YASANIN KURAMSAL TEMELLERİ

Kalkınma Ajansları Yasası, belirli bir kalkınma anlayışını yasal temele kavuştururken, dünya ve Türkiye ekonomisinde son 25-30 yılda gerçekleşen değişimlere ilişkin belirli bir kuramsal yaklaşıma dayanmaktadır. “Post-fordizm kuramı” olarak bilinen bu yaklaşım, yasanın dayandığı ulusal/bölgesel/yerel kalkınma stratejisine de kaynaklık etmektedir.

Yasaya dayanak oluşturan kuramsal yaklaşım, dünya ekonomisinde son 25-30 yılda gerçekleşen değişimleri, temelde, “fordizmden post-fordizme geçiş ve adem-i merkezileşme süreci” olarak nitelemektedir. Bu yaklaşım, son 25-30 yılda, dünya genelinde, “büyük ölçekli, kitlesel üretime dayalı, standart mallar üreten fordist sanayiler”in büyük bir gerileme içine girip, “esnek üretim teknolojileri ve ilişkilerine dayalı post-fordist sanayiler”in büyük bir gelişme ivmesi yakaladığını ileri sürmektedir. Kurama göre, büyük ölçüde özkaynağa ve “yerel girişimciliğe” dayalı olmak gibi özelliklerle tanımlanan bu gelişme dinamiği, temelde, küçük ve orta boy işletmeler (KOBİ) üzerinde yükselmektedir. KOBİ’lerin, “esnek” ve “dinamik” üretim yapılarına sahip olma özelliği nedeniyle, “küreselleşme” sürecine paralel olarak artan küresel rekabet koşullarına uyum açısından, büyük ölçekli entegre sanayilere göre önemli üstünlükleri bulunduğu varsayımına dayanan bu görüş, dünya genelinde, KOBİ’lerin ekonomideki ağırlığının arttığını ve üretimin adem-i merkezileştiğini ileri sürmektedir. Kurama göre, bu gelişme eğilimi, “ulusal ekonomi” ve “ulusal kalkınma” anlayışlarını zayıflatıp, “yerelleşme” ve “yerel gelişme” anlayışlarını güçlendirmektedir. Bunun sonucunda, sınai üretimin gelişmiş ülkelerle sınırlı kalması eğilimi son bulurken, üretimin bütün dünyaya yayılması eğilimi ortaya çıkmakta, bu durum da azgelişmiş ülkeler ve bölgeler için önemli fırsatlar doğurmaktadır. Bu fırsatların değerlendirilmesi ise, “KOBİ’ler temelinde, ihracata dönük, sektör-ürün bazında uzmanlaşmış, ağ tarzı ilişkiler kurmuş, değişimi algılayan, teknolojiyi yenileyen, girişimci, rekabetçi” tarzda bir sanayileşme stratejisinin uygulamaya geçirilmesiyle mümkündür (DPT, 2000: 179-181). Bu yaklaşım, geri kalmış bölgelerin ülke ekonomisi içindeki, ülke ekonomisinin de dünya ekonomisi içindeki konumunun geliştirilmesinin ancak bu stratejinin uygulamaya geçirilmesiyle mümkün olduğunu ileri sürmekte, “esnek uzmanlaşma”ya dayalı ulusal ve bölgesel kalkınma stratejilerini önermektedir.

Kuramın ekonomik gelişmede KOBİ’lere ağırlık veren yaklaşımı, “adem-i merkeziyetçi” yönetim anlayışıyla desteklenmektedir. Kurama göre, KOBİ’lere dayalı ekonomik gelişmede “yerel topluluklar” ve “yerel yönetimler” de önemli roller üstlenmekte; yerel yönetimler ekonomik gelişmeye katalizörlük etmektedirler. Bu yaklaşım, yerel yönetimlere, “yerel kaynakları harekete geçirerek yerelliğin rekabet gücünü arttırmak”, “girişimcilere teşvik ve muafiyetler biçiminde destekler sunmak” ve “yereldeki ekonomik potansiyelin ortaya çıkarılması yoluyla yabancı sermaye yatırımları açısından cazibeyi arttırmak” gibi işlevler yüklemektedir (Kumar, 1999: 56-57). Böylece, “post-fordizm kuramı” olarak adlandırılan yaklaşım, günümüzün rekabetçi küreselleşme sürecine uyum açısından, KOBİ’lere dayalı bir sanayileşme stratejisi ile “yerelleşme”ye dayalı bir yönetsel reform programının birlikte hayata geçirilmesinin zorunlu olduğunu ileri sürmektedir.

Buraya kadar temel önermeleri özetlenen bu kuramsal yaklaşım, Bölgesel Kalkınma Ajansları Yasasına damgasını vurmuş görünmektedir. Yasanın genel gerekçesinde, KOBİ’lerin dünya ve ülke ekonomisinde önemlerinin arttığı varsayımından hareket edilmesi, belirli sektörlerde uzmanlaşmış ve kendi aralarında bütünleşmeyi sağlamış KOBİ’lerin yer aldığı küçük ve orta boy kentlerin (yeni sanayi odakları) ülke ve dünya ekonomisinde öne çıktıklarının ileri sürülmesi, KOBİ’lere ve yerel girişimciliğe dayalı bir kalkınma modelinin bölgelerin ve ülkelerin dünya ekonomisinin rekabetçi koşullarına uyum sağlayarak sürdürülebilir bir gelişme yakalayabilmelerini olanaklı kıldığının kabul edilmesi ve bu süreçte başta bölgesel kalkınma ajansları olmak üzere yerel yönetimlerin çok önemli bir rol oynadığının savunulması, yasanın bu kuramsal yaklaşımdan açık bir biçimde esinlendiğini göstermektedir.

Yasaya damgasını vuran bu kuramsal yaklaşım, son yıllarda, sanayileşme ve kalkınma yazınında önemli tartışmalara kaynaklık etmiş ve önemli eleştirilere uğramıştır. Burada, bu kuramsal yaklaşımı ayrıntılı olarak ele alma olanağı bulunmamakla beraber, özellikle Türkiye’deki yazında ortaya çıkan bazı önemli kuramsal sorunlara dikkat çekmeden de geçmemek gerekiyor.

İlk olarak, bu kuramın özgün biçimi ile Türkiye’deki yaygın yorumlanış biçimi arasında önemli farklılıklar bulunduğuna dikkat çekilmesinde yarar bulunmaktadır. Zira, azgelişmiş ülkelerdeki gelişmeler, kuramın özgün biçimi ile ülkemizdeki literatürde tamamen farklı bir biçimde ele alınmaktadır. Kuramın özgün temsilcileri olan Piore ve Sabel’e göre, son 25-30 yılda dünya ekonomik işbölümünde ortaya çıkan eğilim, gelişmiş ülkelerin post-fordist sanayilerde, azgelişmiş ülkelerin ise fordist sanayilerde uzmanlaşması biçiminde olmaktadır. Piore ve Sabel’e göre, 1970’lerdeki krizden çıkışta gelişmiş ülkelerde geliştirildiği ileri sürülen post-fordist stratejiler, fordist sanayilerin azgelişmiş ülkelere transferini getirmekte; kuramın özgün biçiminde, Türkiye gibi azgelişmiş ülkelerin fordist sanayilerde uzmanlaşması öngörülmektedir. Buna karşılık, Türkiye’deki literatürde, Piore ve Sabel’in kuramına dayanılarak, Türkiye’nin 1980 sonrası dönemde post-fordizme yöneldiğine ilişkin yorumlar yapılmakta, üstelik bu yorumlar Kalkınma Ajansları Yasası’nın genel gerekçesine de girmiş bulunmaktadır. Oysa, Melih Ersoy’un da dikkat çektiği üzere, Türkiye’deki yeni sanayileşme eğilimlerini post-fordizm olarak adlandırırken Piore ve Sabel’e dayandıklarını ileri süren görüşler, Piore ve Sabel’in en temel tezlerinden birini yanlış yorumlamaktadırlar .

İkincisi, Piore ve Sabel’in gelişmiş ülkeler için ileri sürdükleri tezler de ciddi eleştirilere uğramış ve büyük ölçüde çürütülmüştür (Bkz. Harvey, 1993: 83-92; Harvey, 1997; Taymaz, 1993; Kumar, 1999). Özellikle, esnek üretim tekniklerinin yaygınlığı ve sınai üretimin coğrafi akışkanlığı konusundaki tezlerin, gerçekliğin oldukça abartılı bir tasvirine dayandığı eleştirisi sıklıkla dile getirilmektedir. Nitekim, David Harvey, esnekliğin ve coğrafi akışkanlığın abartılması eğiliminin, fordist üretim sisteminin hala egemenliğini koruması gerçekliği karşısında körleşmeye yol açtığı uyarısını yapmaktadır (Harvey, 1997: 215-224).

Üçüncü olarak, Düzenleme Okulu’nun fordizm kuramı ile Piore ve Sabel’in kuramı arasında ciddi farklılıklar bulunmasına karşın, yasaya esin veren Türkiye’deki yazında, bu iki kuram sıklıkla birbirine karıştırılmaktadır. Düzenleme Okulu “post-fordizm” kavramını gelişmiş ülkeler için bile oldukça çekinceli kullanmakta, hatta genellikle “neo-fordizm” kavramını tercih etmektedir. Düzenleme Okulu’nun azgelişmiş ülkelerdeki gelişmeleri çözümlemek amacıyla geliştirdiği kavramlarsa post-fordizm değil, “ilksel birikim rejimi”, “alt-fordizm”, “ilkel taylorizm” ve “çevresel fordizm”dir (Lipietz, 1988; Lipietz, 1993; Arın, 1986; Gülalp, 1993; Ersoy, 1993; Taymaz, 1993). Düzenleme Okulu, KOBİ’ler temelinde, ihracata yönelik sanayileşme stratejisini daha çok “ilkel taylorizm” olarak adlandırılan birikim stratejisi çerçevesinde ele almakta, bu gelişme stratejisinin de azgelişmiş ülkelerin ilkel teknolojili mallar üretiminde uzmanlaşması ve işgücü maliyetlerinin baskılanması sonucunu doğurduğunu tespit etmektedir. Dolayısıyla, Düzenleme Okulu’nun analizlerinde, KOBİ’lere dayalı sanayileşme eğilimi, yasanın genel gerekçesinde olduğuna benzer bir iyimserlikle ele alınmamaktadır. Zira, KOBİ olarak nitelenen ve Türkiye’nin gelişmesi, ihracatı ve istihdamı için büyük öneme sahip olduğu söylenen sanayiler büyük ölçüde bu niteliktedir.

Bu konuyla ilgili bir başka nokta; KOBİ, adından da anlaşılacağı üzere, öncelikle işletme büyüklüğü (çalışan işçi sayısı) ile ilgili bir terimdir. İşletme büyüklüğü yanı sıra “sermaye”, “satış hasılatı” gibi özellikler de tanımın öğeleri arasında sayılmaktadır. Bunlara ek olarak, “bir başka firmanın yönlendirmesi altında fason üretim yapmak” da KOBİ tanımı içinde değerlendirilebilmektedir. Ancak, KOBİ’nin yukarıdaki ölçütler bakımından nasıl tanımlanacağı konusunda, ne uluslararası alanda ne de Türkiye’de üzerinde uzlaşma sağlanmış standartlar bulunmaktadır (DPT, 2001: 82-89). Kanımca, bu sorun, bizzat KOBİ’leri öne çıkarmaya çalışan yaklaşımın kendisinden kaynaklanmaktadır. Esasen, KOBİ olarak nitelenen işletmelere olan ilgi, alt sözleşmeye dayalı üretim ilişkilerindeki artış, ihracata dönük üretim gibi faktörlerden kaynaklanmakla beraber, bir işletmenin ekonomideki gerçek yerini “sektörel bağlantılar”, “meta zincirleri içindeki konum”, “teknolojik gelişmişlik düzeyi”, “sermaye yapısı”, “sektördeki tekelleşme oranları” gibi daha geniş bir bakış açısına dayanarak analiz etmek gerekmektedir. Dolayısıyla, bir işletmede kaç işçinin çalıştığının saptanması, işletmenin yapısını ortaya koymak bakımından yeterince tanımlayıcı olamayabilmektedir. Teknolojik gelişmeler nedeniyle artan otomasyonun istihdamda önemli oranda tasarruf sağladığı da dikkate alındığında, çalışan işçi sayısına dayalı sınıflandırmalar yanıltıcı bile olabilecektir. Bu nedenle yeterince geliştirilememiş bile olsa, tekelci sermaye – küçük/orta ölçekli sermaye ayrımı çoğu zaman daha aydınlatıcı olabilecektir kanısındayız. Genel bir yaklaşım olarak, ulusaşırı sermaye-büyük sermaye ortaklıkları ile KİT’lerin meta zincirlerinin genellikle yüksek teknolojili-tekelci aşamalarında ve tekelci sektörlerde, küçük–orta ölçekli sermayenin ise meta zincirlerinin genellikle düşük teknolojili-emek yoğun aşamalarında ve rekabetçi sektörlerde yer aldığını söylemek yanlış olmayacaktır. Bu saptamadan hareketle, son 25-30 yılda pek çok azgelişmiş ülkede egemen duruma gelen KOBİ’ler temelinde ihracata dönük sanayileşme stratejisinin, temelde, gelişmiş ülkelerin azgelişmiş ülkelere dayattığı “emek yoğun sanayilerde uzmanlaşma” ve “ucuz emeğe dayanma” seçeneğinden başka bir sonuca götürmediğini belirtmek gerekmektedir.

Dördüncüsü, sanayide büyük ölçekli, entegre tesislerin (fordist sanayiler) bütünüyle devre dışı kalması ve üretimin bazı aşamalarının firma dışına atılması eğilimi, bütün sektörlere genellenebilir bir özellik değildir. Üretimi entegre bir biçimde gerçekleştirme ya da üretimin farklı aşamalarını parçalayarak alt-sözleşme ilişkileri kurma seçenekleri, sektörlerdeki çeşitli faktörler gözönünde bulundurularak tercih edilebilmektedir. Diğer yandan, üretimin entegre tesisler yerine alt-sözleşme ilişkileri çerçevesinde gerçekleştirilmesi durumunda da, bu ilişkiler genel kural olarak büyük firmaların/sermayenin egemenliğinde yürümekte, “eşitlikçi”, “dayanışmacı” vb. özellikler taşımamaktadır. Nitekim, David Harvey’in bu konuda yaptığı şu değerlendirme oldukça anlamlıdır:

“Ben de esnekliğin, hem politik, hem de ekonomik gücün adem-i merkezileşmesi yönünde bir etkisinin az olduğunda ya da hiç olmadığında, ama adem-i merkezi taktikler aracılığıyla son derece merkezileşmiş kontrolü devam ettirmekte etkisi olduğu üzerinde ısrarlıyım. Son on yıllarda çok uluslu sermayenin yoğunluğundaki artışa tanık olundu; fark, iktidarın artan ölçüde özerk gözüken şirketler ve etkinlikler ağı aracılığı ile örgütlenmesidir” (Harvey, 1993: 89).

Dikkat çekilmesinde yarar olan beşinci önemli nokta, azgelişmiş ülkelerde, KOBİ’ler temelinde ve ihracata yönelik olarak geliştirilen sanayileşme stratejisinin gerçek etkisinin, bu ülkelerin “sanayisizleşmesi” doğrultusunda olduğudur. Zira, ithal ikameci sanayileşmenin ilk aşamasından daha ileriye geçemeden ihracata yönelik sanayileşme stratejisini uygulamaya başlayan ülkelerde, ihracata yönelik sanayileşmenin “hafif sanayiler”le sınırlı kaldığı ve bunun da ülkenin sanayileşmesi açısından önemli bir atılım oluşturmadığı bilinmektedir. Dolayısıyla, Türkiye konumundaki ülkelerin gerçek bir kalkınma hedefi açısından ilerlemesi gereken hat, ithal ikamesinin ileri aşamalarına doğru olmak durumundadır (Boratav ve Türkcan, 1993; Şenses, 1995; Taymaz, 1995; Konukman, 1999). Dolayısıyla, yasanın dayandığı ihracata dönük sanayileşme modeli, esasen, gerçekçi bir gelişme perspektifi ortaya koyamamaktadır.

Bununla bağlantılı altıncı nokta, dünyada ihracata yönelik sanayileşmede “başarı kazanan” ülkelerde (Brezilya, G. Kore, Meksika, İspanya vb.) merkezi devletin etkin bir rol üstlenmekte oluşudur. Oysa, 1980 sonrasında Türkiye’de uygulanan modelde, merkezi devletin etkin katkısından yararlanma yoluna gitmek yerine, sanayileşme bütünüyle özel sektörden beklenmiş, bu da ihracata yönelik sanayileşmede başarı kazanılamamasına yol açmıştır (Boratav ve Türkcan, 1993). Günümüzde egemen kılınmaya çalışılan model ise, merkezi devletin dolaylı katkılarını da sınırlamakta, sanayileşmeyi destekleme rolü büyük ölçüde yerel yönetimlere bırakılmak istenmektedir. Oysa, bilinmektedir ki, sanayileşmenin özel sektörden beklendiği durumda da, özel girişimi desteklemek açısından merkezi yönetim yerel yönetimlere oranla çok daha geniş olanaklara sahiptir. Dolayısıyla, ihracata dönük bir sanayileşme için ne merkezi devletin etkin müdahalelerini ne de dolaylı katkılarını devreye sokmayı öngören, ağırlıkla yerel yönetimlerin dolaylı katkıları ile yetinen bir modelin başarı olasılığı oldukça düşük olacaktır.

Yedinci olarak dikkat çekilmesi gereken nokta, yerel girişimciliğe ve KOBİ’lere dayalı bu modelin yalnızca ulusal kalkınma amacı açısından değil, yerel-bölgesel kalkınma amacı açısından da önemli sınırlılıkları bulunduğudur. Zira, yerel-bölgesel kalkınma açısından merkezi devletin etkin katkılarını devreye sokmaktan kaçınan yaklaşım, zaten neo-liberal dönemin en karakteristik özelliğidir. Bu dönemde, bölgesel eşitsizliklerin daha da arttığı bilindiğine göre, merkezi yönetimin etkin katkısını öngörmeyen ve yalnızca yerel girişimcilikten medet uman bir yaklaşımın, bugüne kadar ortaya çıkandan farklı bir sonuç doğurması beklenmemelidir.
Sekizinci olarak, KOBİ’ler temelinde ve ihracata dönük olarak kurulan sanayiler, çokça söylendiği gibi “yüksek teknolojili”, “rekabet gücü yüksek”, “gelişkin” ürünler temelinde değil, “ilkel teknolojili” ve “emek yoğun” ürünler temelinde gelişmektedir. Bu durum, bu sanayilerin rekabet gücünün asıl olarak düşük işgücü maliyetlerinden kaynaklanmasına yol açmaktadır. KOBİ’ler temelinde ve ihracata dönük olarak geliştirilen sanayilerin bu özelliği, bu türden bir sanayileşme stratejisi izleyen ülkelerde sosyal hakların kısıtlanıp emeğin baskılanmasına neden olmakta, bu da azgelişmiş toplumlarda toplumsal refahın ve demokrasinin geliştirilememesi sonucunu yaratmaktadır.

Toparlamak gerekirse, yasaya esin veren kuramsal yaklaşım ve buna dayanılarak önerilen kalkınma stratejisi, Türkiye’nin azgelişmişlik durumunun ortadan kaldırılıp ciddi bir gelişme sağlayabilmesi doğrultusunda bir potansiyel taşımamaktadır. Gerek ulusal, gerekse yerel/bölgesel kalkınma amacı doğrultusunda devletin etkin katkılarını devreye sokmak yerine, bütünüyle piyasa mekanizmasına bel bağlayan bu yaklaşım, mevcut durumdaki azgelişmişlik döngüsünün kırılmasına olanak tanımamaktadır. Tersine, bu kuramsal yaklaşım, “küreselleşme dönemi” olarak adlandırılan çağımızda geçerli olan uluslararası işbölümünü meşrulaştıran ve yeniden üreten bir niteliğe sahiptir.

II. YASADA BÖLGE PLANLAMASI ANLAYIŞI

Çalışmanın ilk bölümünde yasanın dayandığı kuramsal yaklaşım ve kalkınma stratejisi üzerine genel bir tartışma yürütüldükten sonra, bu bölümde yasanın dayandığı bölgesel gelişme anlayışı üzerinde durulacaktır. Yasanın dayandığı anlayışı en iyi ortaya koyan metin yasanın genel gerekçesidir. Bu nedenle, bölgesel kalkınma ajanslarının nasıl bir bölgesel gelişme anlayışı çerçevesinde işlev kazandığının ortaya konması için genel gerekçe incelenecek; bu incelemede bu yaklaşımın bölgesel gelişme sorunları açısından taşıdığı kısıtlılıklar sergilenmeye çalışılacaktır.

II. 1. Bölge Planlamasına Neden İhtiyaç Duyuluyor?

Kalkınma Ajansları Yasasının Genel Gerekçesi, bölgesel planlamaya neden ihtiyaç duyulduğunun açıklanmasıyla başlamaktadır. Yasanın genel gerekçesi, bölgesel planlamanın, “sosyal devlet” ilkesinin hayata geçirilebilmesi açısından vazgeçilmez bir araç olduğunu belirtmektedir. Buna göre, “sosyal adaletin”, “ekonomik ve sosyal uyumun” ve “toplumsal istikrarın” sağlanması açısından, “ulusal kalkınmanın bölgeler arasında dengeli bir işbölümü ile gerçekleştirilmesi” ve “kalkınmanın sağlayacağı ekonomik ve toplumsal refahın bölgeler arasında dengeli dağılımı” olmazsa olmaz koşullardır. “Dengeli bölgesel gelişmenin” sağlanması için politikalar geliştirilmesini zorunlu gören genel gerekçe, “bölgeler arası gelişmişlik farklarının azaltılması”, “geri kalmış yörelerde yaşayan nüfusun refah düzeyinin yükseltilmesi”, “metropollere büyük yük getiren göç eğilimlerinin istikrarlı bir dinamiğe kavuşturulması” ve “plansız kentleşme nedeniyle oluşan sorunların çözüme kavuşturulması” gibi toplumsal amaçların gerçekleştirilebilmesi açısından bölgesel planlamanın vazgeçilmez bir araç olduğunu belirtmektedir.

Genel gerekçe, bölgesel planlamanın amaçlarını böylece ortaya koyduktan sonra, Türkiye’nin bölgesel eşitsizlikler sorunu ve bu sorun konusunda bugüne kadar izlenen politikalar üzerine değerlendirmeler yapmaktadır. Gerekçeye göre, Türkiye’de bölgeler arası eşitsizlikler büyük boyutlara ulaşmıştır. Türkiye’nin batısındaki illerle doğusundaki iller arasında sosyo-ekonomik gelişmişlik ve kişi başına gayri safi yurt içi hasıla farkları büyük boyutlara ulaşmış ve bu farklar giderek açılmaktadır. Türkiye’nin bölgeler arası eşitsizlikler açısından yaşadığı mevcut sorunların aşılabilmesi için bölgesel gelişme politikalarına büyük bir ihtiyaç bulunduğunu vurgulayan gerekçeye göre, bugüne kadar izlenen politikalar dengeli bölgesel kalkınma amacını gerçekleştirebilmek açısından başarısız olmuştur. Bu başarısızlığın temelinde, bugüne kadar uygulanan politikaların daha çok sanayi faaliyetlerinin yer seçimini etkileme çabasıyla sınırlı kalmasını bulan ve bunun da bölgesel gelişme farklarını giderme amacı bakımından yetersiz olduğunu belirten gerekçe, bölgesel gelişme politikalarını desteklemek üzere gündeme gelen “kalkınmada öncelikli yöreleri hedef alan destek uygulamaları”, “organize sanayi bölgeleri politikası”, “yatırımlarda devlet yardımları” ve “kırsal kalkınma projeleri”nin de bölgesel gelişme farklılıklarının azaltılması açısından umulan yararı sağlayamadığını belirtmektedir. Genel gerekçe, bu başarısızlığın, bölgesel gelişme planlarının uygulanma olanağı bulamamış olmasından kaynaklandığını belirtmekte, bu planların uygulanamamasının nedeni olarak da kaynak yetersizliğini ve uygun bir kurumsal yapı oluşturulamamış olmasını göstermektedir.

Böylece, bugüne kadar izlenen bölgesel gelişme politikalarının bölgesel eşitsizlikleri gidermek açısından başarısız olduğuna dikkat çeken genel gerekçe, bölgesel gelişme politikalarına olan ihtiyacın yakıcılığını vurgulamaktadır. Genel gerekçede, bundan sonra, günümüzün “küreselleşme” süreçlerinin bölgesel gelişme anlayışında önemli değişimler doğurduğu belirtilerek, günümüz koşulları üzerine bir değerlendirmeye girişilmekte ve bu koşullara uygun bir bölgesel gelişme anlayışı temellendirilmeye çalışılmaktadır.

II. 2. Küreselleşme ve Yeni Bölge Planlaması Anlayışı

Yasanın genel gerekçesi, günümüz koşullarına uyumlu bir bölgesel gelişme anlayışı ortaya koyabilmek amacıyla, günümüz dünya ekonomisinde “küreselleşme” olarak adlandırılan süreçler üzerine değerlendirmeler yapmaktadır. Günümüz koşullarına uygun bir bölgesel gelişme anlayışının, küreselleşme süreci dikkate alınarak geliştirilebileceğini belirten gerekçe, bundan sonra dünya ekonomisinde günümüzde egemen olan eğilimler hakkındaki kavrayışını ortaya koymaktadır.

Yasanın genel gerekçesinde, “küreselleşme” sürecine ilişkin olarak ortaya konan ilk nokta, “küreselleşme”nin dünya ve ülke ekonomisinde rekabeti önemli ölçüde arttırdığıdır. Küreselleşme sürecinin rekabetçi ortamının, bütün toplumlara ve yerel-bölgesel ekonomilere tehditler yöneltmek yanı sıra, bazı fırsatlar da sunduğu saptamasından hareket edilirken, bu tehditlerden sakınmak ve doğan fırsatlardan yararlanabilmek için, bu koşullara uygun politikalar geliştirilmesinin zorunlu olduğu belirtilmektedir. Dolayısıyla, gerekçede günümüz koşullarına uyum açısından öne çıkartılan ilk nokta “rekabet gücünün arttırılmasını” sağlayacak politikalar geliştirilmesi gerekliliğidir.

Gerekçede, küreselleşme sürecine ilişkin olarak ortaya konan ikinci önemli saptama, günümüz dünya ekonomisi koşullarında artık “ülkeler arası rekabet”in ikinci plana düşüp, kentler ve bölgeler arası rekabetin ön plana çıktığıdır. Bu saptamadan hareketle, günümüz koşullarına uygun bir kalkınma politikası geliştirebilmek açısından ulaşılan ikinci önemli sonuç, rekabet gücünü arttırmaya yönelik politikaların “ulusal” ölçek yerine, “yerel” ve “bölgesel” ölçekler temelinde geliştirilmesi gerektiği olmaktadır.

Genel gerekçe, bundan sonra, yerel ve bögesel ölçekte rekabet gücünün hangi yollarla arttırılabileceği konusu üzerine kavrayışını ortaya koymaktadır. Bu noktada, küresel rekabet sürecinin yerel ve bölgesel uzmanlaşma sürecini hızlandırdığı kaydedilirken, kent ve bölge ekonomilerinin, küresel rekabet sürecine uyum sağlayabilmek için, “belirli sektörlerde uzmanlaşma”, “küresel piyasalara entegre olma” ve “değişime hızla uyum sağlama” özelliklerini kazanması gerektiği belirtilmektedir. Genel gerekçenin bu yaklaşımı, dünya ekonomisinde, 1970’lerden bu yana, büyük ölçekli, kitlesel üretime dayalı, standart mallar üreten Fordist sanayilerin büyük bir gerileme içine girip, esnek üretim teknolojileri ve ilişkilerine dayalı post-Fordist sanayilerin büyük bir gelişme ivmesi yakaladığı ve belirli sektörlerde uzmanlaşmış ve kendi aralarında bütünleşmeyi sağlamış KOBİ’lerin yer aldığı küçük ve orta boy kentlerin (yeni sanayi odakları) ülke ve dünya ekonomisi içindeki ağırlıklarının arttığı görüşüne dayanmaktadır. Bu görüşe göre, günümüz dünya ekonomisinde küçük ve orta boy işletmelerin (KOBİ) ağırlığı her geçen gün artmakta ve üretim adem-i merkezileşmektedir. Bu yaklaşım, esnek ve dinamik üretim yapılarına sahip olmaları nedeniyle, küreselleşen dünyanın rekabetçi ortamına ve değişime hızla uyum sağlayabilmek açısından KOBİ’lerin büyük ölçekli entegre sanayilere (Fordizm) göre önemli avantajları bulunduğu varsayımına dayandırılmaktadır. Böylece, değişime uyum yeteneği açısından önemli üstünlükleri bulunduğu varsayılan KOBİ’ler, günümüz küreselleşme koşullarında kalkınmanın itici gücü sayılmakta ve kalkınma stratejileri de KOBİ’ler üzerine inşa edilmektedir.

Genel gerekçenin buradan kalkınma stratejisine ilişkin olarak çıkarttığı en önemli sonuç, günümüz koşullarında başarılı olabilecek bir yerel-bölgesel kalkınma stratejisinin, KOBİ’lere ve yerel girişimciliğe dayanması gerektiğidir. Buna göre, kent ve bölge ekonomilerinin, dünya ekonomisinde karşılıklı üstünlük elde edilebilmesi için, KOBİ’ler temelinde, sektör-ürün bazında uzmanlaşmış, ağ tarzı ilişkiler kurmuş, değişimi algılayan, teknolojiyi yenileyen, girişimci-rekabetçi tarzda ve ihracata dönük bir sanayileşme stratejisi izlemesi gerektiği belirtilmektedir.

Yasanın genel gerekçesi sanayileşme stratejisine yönelik temel önermelerini ortaya koyduktan sonra, bu stratejide devlete düşen görevleri tanımlamaya geçmektedir. Yasaya hakim olan genel yaklaşım, ekonomik gelişmede KOBİ’lere verilen ağırlığı, adem-i merkeziyetçi (yerelleşmeci) yönetim anlayışı ile desteklemektedir. Buna göre, KOBİ’lere dayalı ekonomik gelişmede “yerel yönetimlerin” ve “yerel toplulukların” önemli işlevler üstlendikleri belirtilerek, yerel yönetimlere “yerel kaynakları harekete geçirerek yerelliğin rekabet gücünü arttırmak”, “girişimcilere teşvik ve muafiyetler biçiminde destekler sunmak” ve “yereldeki ekonomik potansiyelin ortaya çıkartılması yoluyla yabancı sermaye yatırımları açısından cazibeyi arttırmak” gibi görevler yüklenmektedir. Bunun için, “yerel kurumların ortak hedefler doğrultusunda organize olması” ve “çabuk karar alıp uygulayabilen, esnek ve dinamik yeni kurumsal yapılar oluşturulması” gerekmektedir.

Böylece yasanın genel gerekçesinde ortaya konan kalkınma anlayışının temel argümanları ortaya çıkmış olmaktadır. Toparlamak gerekirse, yasada ortaya konan yaklaşım, dünya ekonomisinin rekabetçi koşullarına uyum sağlamak açısından yerel girişimciliğe ve KOBİ’lere dayalı bir kalkınma modeli önermekte, yerel-bölgesel yönetimlere de bu sürecin desteklenmesi görevini yüklemektedir. Temelde, kentsel/bölgesel gelişmenin yerel girişime dayanması anlayışından hereket eden bu yaklaşım, merkezi devletin gerek ulusal kalkınma gerekse yerel/bölgesel kalkınma açısından aktif bir rol almaması gerektiği varsayımından hareket etmekte, piyasa mekanizmasını temel almakta, yerel/bölgesel yönetimlere de daha çok “düzenleyicilik”, “katalizörlük” ve “organizasyon” işlevi tanımaktadır.
Yasaya hakim olan bu yaklaşım azgelişmiş bölgeler açısından da bir farklılık göstermemektedir. “Bölgelerin azgelişmişliğinde girişimcilik ruhunun ve kültürünün gelişmemiş olmasının etkili olduğu” ve “azgelişmiş bölgelerin gelişmiş bölgeler tarafından sübvanse edildiği” varsayımlarından hareket eden gerekçede, azgelişmiş bölgelerin gelişme sorunlarının çözümü de “girişimcilik ruhunun” geliştirilmesine bağlanmaktadır. Gerekçe, girişimcilik potansiyelinin geliştirilebilmesi için de, yerel kurumların organize olması ve kurumsal kapasitelerinin geliştirilmesi gerektiğini belirtmektedir.

II. 3. Bölgesel Kalkınma Ajanslarının Görevleri

Bölge Kalkınma Ajansları, başta da belirtildiği üzere, hayata geçirilmeye çalışılan yeni bölgesel gelişme anlayışının uygulanmasının sağlanması amacıyla kurulmaktadır. Dolayısıyla, yasanın buraya kadar ele alınan kalkınma anlayışı, ajansların işlevlerini de belirlemektedir. Yasanın genel gerekçesinde bölge kalkınma ajanslarına yüklenen temel işlev, “düzenleyici devlet” anlayışına uygun olarak, doğrudan uygulama yapmak yerine, yerel/bölgesel ölçekte “destekleyici”, “koordine edici” işlevler üstlenmek olmaktadır. Bu çerçevede, ajanslar, yerel kaynakların harekete geçirilmesi ve yerel/bölgesel kalkınma çabalarının etkisinin arttırılması amacı doğrultusunda, yerel aktörler ve dinamikler arasında sinerji oluşturacak, bunlar arasında “koordinatör”, “organizatör” ve “katalizör” işlevi görecektir. Yasa, bu doğrultuda, ajanslara, “yerel potansiyellerin harekete geçirilmesi”, “bölgelerin/yerelliklerin yatırım potansiyellerinin ortaya çıkarılması”, “bölgeye/yerele yatırım çekilmesi”, “yerel girişimcilerin ve KOBİ’lerin desteklenmesi”, “yerelin rekabet gücünün arttırılması”, “devlet yardımlarının uygulanması” ve “altyapı ve çevre projelerinin gerçekleştirilmesi” görevlerini vermektedir. Ajanslar, bunun için, bölge plan-programları hazırlayacak, projeler geliştirecek, mevcut proje ve yatırımları destekleyecek, bu çalışmalara katkı yapmak üzere de araştırma ve geliştirme, eğitim ve tanıtım faaliyetleri gerçekleştirecektir.

Yasa, ajanslara, yerel yönetim reformu kapsamında da önemli işlevler yüklemektedir. Yerel yönetim reformunun yerel yönetimlere çok önemli oranda kaynak ve yetki devri gerçekleştirmeyi öngördüğüne dikkat çekilen yasada, bu devirlerin olumlu etkilerinin görülebilmesi için, başta yerel yönetimler olmak üzere bütün yerel aktörlerin teknik kapasitesinin desteklenmesi gerektiği belirtilmekte, bu işlevi de ajansların göreceği kaydedilmektedir.

Yasanın genel gerekçesinde, ajanslara yüklenen bir başka işlev, birden çok ili ilgilendiren bölgesel nitelikli proje ve faaliyetlerin en etkin biçimde gerçekleştirilmesi amacı doğrultusunda koordinasyon görevi yüklenmesi olmaktadır. Bu çerçevede, geçmişte, bölgesel ölçekte etkin olan havaalanı, organize sanayi bölgeleri, yüksek öğretim kurumları, ihtisas hastaneleri, kırsal kalkınma projeleri, havza ve kıyı koruma projeleri, bataklık projeleri gibi yatırımlarda önemli hatalar yapılarak, gereksiz ve verimsiz yatırımlar gerçekleştirildiği, bunun da kaynak israfına yol açtığı belirtilirken; ajansların, bu türden projelerin ve faaliyetlerin mükerrerliklere ve kaynak israfına yol açmadan, verimli ve etkin bir biçimde gerçekleştirilmesi doğrultusunda etkin bir rol üstleneceği vurgulanmaktadır. Bu doğrultuda, ajanslardan, bölge içi gelişmişlik farklarının azaltılması ve bölgesel ve sektörel politikaların entegre bir biçimde uygulanmasının sağlanması da beklenmektedir.

Yasanın ajanslara yüklediği bir diğer önemli görev, planlama sürecinin yerel ve ulusal ölçekleri arasındaki bölgesel ölçekteki bağlantıyı gerçekleştirmek olmaktadır. Buna göre, ajanslar, öncelikle, yerel düzeydeki bilginin merkeze taşınması ve program ve projelerin uygulamalarının merkez tarafından izlenmesinde işlev üstlenecektir. Ajansların sağlayacağı bu desteğin, bölgesel gelişme alanında merkezi düzeyde faaliyet gösteren kurum ve kuruluşlar arasındaki koordinasyonun sağlanması açısından da yararlı olacağı belirtilmektedir. Böylece, projelerin uygulama sürecinin takibi ve sorunların giderilmesi kolaylaşacak, kalkınma çalışmalarının etkinliği artacaktır. Diğer yandan, bölge planlarının il düzeyinde yürütülen fiziki planlama çalışmalarıyla uyumunun sağlanması, planlama kademesinin tamamlanmasını olanaklı kılacaktır. Yasa, ajanslara, bunlardan başka, yerel yönetimlerin planlama çalışmalarına teknik destek vermek ve yerel yönetimlerin yerel gelişme planlarının bölgesel ve ulusal planlarla uyumunu sağlamak görevini de vermektedir.

III. BKA MODELİ ÜZERİNE TARTIŞMALAR

Çalışmanın buraya kadar olan bölümünde genel özellikleri ortaya konmaya çalışılan Bölge Kalkınma Ajansları modeli, mecliste görüşülmeye başlanmasıyla birlikte, kamuoyunda da tartışılmaya başlanmıştır. Yasayı çeşitli açılardan tartışan farklı kesimler, daha çok yasanın yürürlüğe koyduğu kalkınma anlayışı ve örgütlenme biçimi üzerine odaklanmıştır. Çalışmanın bu bölümünde, bu tartışmalar ele alınmaktadır.
DPT Müsteşarı Ahmet Tıktık’a göre, ajansların kurulması, piyasa kurallarına dayalı, rekabet gücü yüksek, sürdürülebilir bir büyüme ortamının oluşturulmasını sağlama hedefi çerçevesinde gündeme gelmektedir. Ajansların, yeni bölgesel gelişme yaklaşımı çerçevesinde bölge planlamasına yeni bir içerik kazandırmayı hedeflediğini kaydeden Tıktık, kalkınma ajanslarının bölgelerdeki kurumsal kapasite eksikliğini gidermeyi ve bölgesel düzeyde aşağıdan yukarıya katılımı daha da güçlendirmeyi hedeflediğini belirtmiştir. Tıktık’a göre, kamu kesimi, özel sektör ve sivil toplum kuruluşları arasındaki işbirliğini geliştirmeyi amaçlayan ajanslar, kaynakların yerinde ve etkin kullanımını sağlayarak ve yerel potansiyeli harekete geçirerek, bölgesel gelişmenin hızlandırılmasını ve bölge içi gelişmişlik farklarının azaltılmasını sağlayacaktır (Tıktık, 2005).

Tasarıya yönelik önemli bir eleştiri Ekonomistler Platformu Başkanı Tuna Bekleviç’ten gelmiş durumda. Bekleviç’e göre, mevcut tasarı, ajansları DPT’nin bölge teşkilatları şeklinde kurgulamaktadır. Buna karşılık, Bekleviç, ajansların daha bağımsız ve merkeziyetçilikten uzak bir anlayışla kurulması gerektiğini savunmakta, kamunun ağırlığının azaltılmasını, yerel yönetimlere, özel sektör ve sivil toplum örgütlerine daha fazla ağırlık verilmesini istemektedir. Bekleviç’e göre, bölgesel kalkınma planları da merkezi planlama anlayışıyla değil, adem-i merkeziyetçi bir anlayışla hazırlanmalıdır. Bekleviç’in dikkat çektiği bir başka önemli nokta, bölge kalkınma ajansları modelinin işlemeye başlamasıyla birlikte, ajanslar arasında yatırım çekebilmek için yoğun bir rekabetin başlayacak olmasıdır. Bekleviç’e göre, bu rekabetin kurallara bağlanabilmesi için, Rekabet Kurulu etkin bir biçimde devreye girmelidir (Bekleviç, 2005).

Türk Girişim ve İş Dünyası Konfederasyonu (TÜRKONFED) Yönetim Kurulu Başkanı Enis Özsaruhan da tasarıyı benzer bir noktadan eleştirmektedir. Özsaruhan’a göre, tasarı, kalkınma ajanslarının kuruluş mantığıyla bağdaşmayacak şekilde DPT ağırlıklı olarak kurulmuştur. Oysa, Özsaruhan’a göre, ajanslar yerel insiyatiflere ağırlık verecek bir biçimde kurulmalı, bunun için de tasarı değiştirilmelidir (Radikal, 8 Mayıs 2005).

Buna karşılık, tasarının dayandığı kalkınma anlayışına temelden yönelen eleştiriler de yapılmaktadır. Oğuz Oyan’a göre, tasarının dayanağını oluşturan KOBİ’lere dayalı yerelleşme modeli, küçük ölçeğe, düşük sermaye yoğunluğuna, düşük teknolojiye, düşük ücrete dayalı, bağımlı ve taşeron bir sanayileşme öngörmektedir. KOBİ’lere dayalı yerelleşme modelinin uzun vadeli bir kalkınma perspektifi içermediğini belirten Oyan’a göre, bu model Türkiye’nin uluslararası işbölümündeki konumunu daha ileriye götürebilecek nitelikte değildir. Oyan, ayrıca, DPT’nin işlevini yitirdiği, Halk Bankası’nın özelleştirilmesine çalışıldığı, KOSGEB’in yeterince desteklenmediği bir ortamda, KOBİ’lerin kalkınma ajanslarıyla desteklenmesini öngören yaklaşımı da gerçekçi bulmamaktadır (Oyan, 2005).

Aziz Konukman, tasarıya, küreselleşme sürecinin egemen yaklaşımı olan neoliberal bölge kalkınması anlayışının hakim olduğunu belirtmiştir. Konukman’a göre, bu yaklaşımla, bölgeler özel sektör öncülüğünde birbirileriyle yarışır hale gelen göreli olarak bağımsızlığı olan birimlere dönüştürülmektedir. Bu anlayışın, bölgeler arası eşitsizliği gidermeyi değil, bölgeler arası rekabeti sağlamayı amaçladığını belirten Konukman’a göre, tasarının gündeme getirdiği “yönetişim” anlayışı da, bölge planlaması sürecini asıl olarak sermaye tabanlı sivil toplum örgütlerine açmakta, emek kesimi ve kırsal kesim karar alma süreçlerinde yeterince yer alamamaktadır (Konukman, 2005).

Birgül Ayman Güler de, tasarının dayandığı, bölgelerin birbiriyle rekabet etmesi anlayışının, bölgeler arası eşitsizlikleri gidermek bir yana, daha da arttıracağını ileri sürmektedir. Güler’e göre, Türkiye’de devletin taşra örgütlenme yapısının “il” esasından “bölge” esasına kaydırılması doğrultusunda önemli bir adım olan ajanslar, katılım açısından da yetersizdir. Ajansların, ağırlıkla özel sektör ve iş adamı kuruluşları temsilcilerinin katılımını öngördüğünü belirten Güler, bunu demokrasi açısından ileri bir adım saymamaktadır (Güler, 2005b: 19-21).

Görüldüğü üzere, tasarının ortaya koyduğu bölgesel kalkınma anlayışı, bazı kesimlerce piyasa mekanizmasını temel alan ve rekabet gücünü arttırmayı hedefleyen bir kalkınma anlayışını ortaya koyduğu gerekçesiyle desteklenirken, bir başka yaklaşım da tasarının bölgesel dengesizlikleri gidermek amacı açısından uygun araçlar içermediğini ileri sürmektedir. Kanımızca, tasarının “kalkınma” sorununa getirdiği yaklaşım açısından en önemli nokta da budur. Acaba, piyasa mekanizmasını temel alan yaklaşımlar bölgesel eşitsizlikleri gidermek için yeterli midir? Yoksa, bölgesel eşitsizlikleri gidermek için devletin etkin müdahalelerine gereksinim var mıdır? Devletin katkısı dolaylı müdahaleler (düzenleme vb.) biçiminde mi olmalıdır, yoksa devlet etkin girişimlerde (KİT kurmak vb.) bulunmalı mıdır?

Esasen, bu tartışma, tasarının piyasa mekanizmasını temel alan bir yaklaşımla hazırlanmış olmasına karşın, bölgesel planlamayı “sosyal devlet” anlayışının vazgeçilmez bir unsuru saymasında da ortaya çıkmaktadır. Sosyal devletin, özünde, piyasa mekanizmasının yarattığı eşitsizliklerin devlet müdahalesi ile giderilmesi anlayışına dayandığı bilindiğine göre, devlet müdahalesini sınırlayıp piyasa mekanizmasına ağırlık veren bir bölgesel planlama anlayışı acaba bölgesel dengesizlikleri gerçekten de azaltabilir mi?

Kanımızca, yasanın bölgesel planlamayı sosyal devlet anlayışıyla gerekçelendiren yaklaşımı ile piyasa mekanizmasını temel alan yaklaşımı arasında çok temel bir uyumsuzluk bulunmaktadır. Öncelikle, bölgesel planlamanın sosyal devlet ilkesi açısından vazgeçilmez bir politika aracı olduğu tartışmasızdır. Zira, bölgesel eşitsizlik, yalnızca ekonomik ve sosyal yatırımların mekanda eşitsiz dağılımından ibaret bir sorun olmakla kalmamakta, toplumsal eşitsizlikleri yeniden üreten temel mekanizmalardan biri işlevini görmektedir. Bu nedenle, sosyal devleti amaçlayan bir yaklaşımın bölgesel eşitsizliklerin giderilmesini hedeflemesi olağan sayılmalıdır. Buna karşılık, bölgesel eşitsizliklerin piyasa mekanizmasını temel alan yaklaşımlarla giderilemeyeceği, aksine bölgesel eşitsizliklerin temelde piyasa mekanizmasından kaynaklandığı da bir gerçektir. Kanımızca, bölgesel eşitsizlikler, asıl olarak, kapitalizmin mekanda eşitsiz gelişme dinamiklerinden kaynaklı bir toplumsal sorundur. Nitekim, piyasa mekanizmasını temel alan yaklaşımların ve bu arada yasanın dayandığı “yarışmacı yerellik” anlayışının, bölgesel eşitsizlikleri daha da arttırdığı da literatürde iyi bilinmektedir. Dolayısıyla, eğer gerçekten de bölgesel gelişme farklılıklarını gidermek gibi bir amaç güdülüyorsa, yapılması gereken, öncelikle, devletin piyasa mekanizmasının yarattığı sorunları giderecek araçlarla müdahale etmesini sağlamak olmalıdır. Dolayısıyla, bölgesel eşitsizlikleri giderme amacının, devletin ekonomiye müdahalede bulunarak piyasa mekanizmasının aksaklıklarını dengelemesi anlayışıyla tamamlanması gerekmektedir.

Yasanın sosyal devlet ilkesi açısından değerlendirilmesine devam edilecek olunursa, bir başka önemli nokta, yasada ortaya konan kalkınma anlayışının toplumsal eşitsizliklerin azaltılmasını sağlayıp sağlayamayacağı sorunudur. Kanımızca, yasanın temelini oluşturan KOBİ’lere ve yerel girişimciliğe dayalı, ihracata yönelik sanayileşme stratejisinin, genel gerekçede ele alındığı kadar olumlu toplumsal tablolar yaratmadığı bilinmektedir. Tersine, azgelişmiş ülkelerde KOBİ’ler temelinde yükselen sanayilerin uluslararası pazarlardaki rekabet gücünü ileri teknoloji ve nitelikli emek kullanmalarından değil, emek yoğun teknolojilerinden ve düşük işgücü maliyetlerinden aldığı bilinmektedir. Nitekim, azgelişmiş ülkelerde uygulanan “ihracata yönelik sanayileşme stratejisi”nin en temel koşulunun işgücü maliyetlerinin bastırılması olduğu, bunun da gelir dağılımını daha da bozduğu gözlenmektedir. Nitekim, bugünlerde gündeme gelen “bölgesel asgari ücret” önerisi de bu açıdan oldukça anlamlı görünmektedir. Önerinin, Anayasa’nın eşitlik ilkesi açısından sorun çıkarma olasılığının oldukça yüksek olması bir yana, asgari ücretin geri kalmış illerde ülke ortalamasının altında, gelişmiş illerde de ülke ortalamasının üstünde belirlenmesine dayanan bu önerinin (Radikal, 2 Ağustos 2005, Hürriyet, 3 Ağustos 2005), azgelişmiş bölgeler açısından, varolan toplumsal eşitsizlikleri yeniden üretmekten başka bir sonuca yol açmayacağı görülmektedir. Üstelik, bu önerinin, “Türkiye’nin ihracatını arttırabilmesi için kendi Çin’ini yaratması gerektiği” sözleriyle desteklenmesi, ihracata yönelik kalkınma modeli olarak adlandırılan modelin, emek yoğun sanayilerde uzmanlaşmayı öngördüğünün, düşük ücret düzeyine dayalı olduğunun ve gelir dağılımının şiddetli bir biçimde bozulması sonucunu doğurduğunun kabulü anlamına geldiği açıktır.

Kanımızca, yasanın tartışılması gereken bir başka önemli yaklaşımı, kalkınma için merkezi devletin etkin katkılarından yararlanmayı öngören merkezi yönetim anlayışını gündemden çıkartmasıdır. Bilindiği üzere, neoliberal akım günümüzde, merkezi devletin ekonomiye müdahalelerinin ekonomik açıdan verimsizlik doğurduğunu ileri sürerek, devletin ekonomiye müdahalelerini kalkınma amacıyla uyumsuz bir durum saymaktadır. Neoliberalizme göre, ekonomik rasyonalizasyonun sağlanması ve böylece maliyetlerin düşürülüp rekabet gücünün arttırılması için piyasa mekanizmasını temel alan yaklaşımdan hareket edilmelidir. Oysa, günümüzde rekabet gücüyle anılan pek çok ihracat ekonomisinin bu başarısının arkasında merkezi devletin etkin müdahalelerinin ve girişimlerinin payı bulunduğu bilinmektedir (Bkz. Weiss ve Hobson, 1999: 159-183). 19. yüzyılın ünlü örnekleri verilecek olursa Almanya ve ABD, 20. yüzyılın örnekleri verilecek olursa da Japonya ve Güney Kore gibi hızlı kalkınan ülkelerin bu kalkınma atılımını sağlarken, devletin etkin müdahalelerine ve girişimlerine başvurulduğu iyi bilinen ama günümüzde unutulmaya başlanan bir gerçektir. Dolayısıyla, piyasa mekanizmasını temel alan stratejilerin, azgelişmişlik durumunu ve uluslararası hiyerarşiyi yeniden üretmekten başka bir sonuç doğurmadığı bilindiğine göre, azgelişmişlik döngüsünün kırılması için alternatif bir stratejiye gereksinim bulunduğu unutulmamalı, bunun için merkezi devletin etkin müdahalelerinden yararlanılmasının yolları aranmalıdır kanısındayız.

Diğer yandan, “küresel rekabet ortamına uyum” açısından “ulusal ekonomi” ve “ulusal kalkınma” anlayışlarının bütünüyle anlamını yitirip yitirmediği de önemli bir tartışmadır. Tartışmaya esin veren yaklaşım, “ulusal ekonomi” ve “ulusal kalkınma” anlayışının artık güncelliğini yitirdiğini, günümüzde “yerel/bölgesel ekonomi” ve “yerel/bölgesel kalkınma” anlayışının ağırlık kazandığını ileri sürmekte, kalkınma stratejisini de bölgeler temeline oturtmaktadır. Öncelikle, bu yaklaşımda önemli bir tutarsızlık bulunduğuna dikkat çekilmesini zorunlu görüyoruz. Eğer “ulusal ekonomi” anlayışı gerçekten de anlamını yitirmişse, bölgesel eşitsizliklerin neden giderilmeye çalışıldığı yeterince açık değildir. Üstelik, bölgesel eşitsizliklerin giderilmesinin ya da azaltılmasının temelde gelişmiş bölgelerden azgelişmiş bölgelere kaynak transferiyle mümkün olabildiği bilindiğine göre, “yarışmacı yerellik” ve “mali desantralizasyon” anlayışına dayalı bir stratejinin bölgesel eşitsizlikleri azaltma olasılığı da hemen hiç bulunmamaktadır. Kanımızca, bu tutarsızlıkların gerisinde, ortaya konan stratejinin, gerçekte, gelişmiş bölgelerden azgelişmiş bölgelere yapılan transferleri “mali desantralizasyonu” öngören politikalarla azaltmayı hedeflemesi yatmaktadır.
Toparlamak gerekirse, yasanın bölgesel gelişmeyi “sosyal devlet” ilkesi açısından gerekçelendirmekle beraber, bölgesel kalkınma sorununu bütünüyle piyasa mekanizmasına dayandırması ve katılım açısından ağırlığı sermaye tabanlı sivil toplum örgütlerine tanıması, sosyal devlet amacı ile uygulamaya konan kalkınma stratejisi arasında önemli bir uyumsuzluk doğurduğu görülmektedir.

GENEL DEĞERLENDİRME

Bu çalışmada Bölgesel Kalkınma Ajansları Yasası’nın dayandığı kuramsal yaklaşım ve kalkınma anlayışının temel özellikleri üzerinde duruldu. Bu çerçevede, özellikle, bölgesel kalkınma ajanslarının ne tür bir kuramsal yaklaşıma dayandığının ve ne tür bir kalkınma stratejisi çerçevesinde gündeme geldiğinin ortaya konması amaçlandı. Genel bir değerlendirme yapmak gerekirse, bölgesel kalkınma ajanslarının, temelde, özel sektöre dayalı, KOBİ temelli, ihracata yönelik bir ulusal/bölgesel/yerel kalkınma anlayışını yaşama geçirmek üzere tasarlandığı görülmektedir.

Bilindiği üzere, Türkiye’de, ithal ikameci dönemde, her ne kadar ulusal planların bölgesel ve yerel planlarla entegre edilmesi anlayışı uygulamaya geçirilememiş olsa da, kentsel-bölgesel kalkınma politikalarının uygulanmasında merkezi devlet çok önemli görevler üstleniyordu. Merkezi devlet, bu çerçevede, özellikle tarım ve sanayi gibi üretken sektörlerde ve altyapı alanlarında büyük yatırımlara girişerek, kentsel-bölgesel gelişmeyi de yönlendiren bir konumda bulunuyordu. Merkezi devletin üstlendiği bu işlevlerin yerine getirilmesi için de, merkezi yönetimin taşra teşkilatı ve yerel yönetimler yanı sıra, bölgesel kuruluşlar ve KİT’ler (hizmet yerinden yönetim kuruluşları) de önemli görevler üstleniyordu.

Neo-liberal politikaların egemen olduğu 1980 sonrası dönemde ise, devletin ekonomiyi yönlendirme kapasitesinin hızla aşındırılması sürecine paralel olarak, merkezi devletin kentsel-bölgesel gelişmeyi yönlendirmeye yönelik işlevleri de iyice sınırlandırılmıştır. Bu çerçevede, devletin tarım ve sanayi gibi üretken sektörlerde girişimde bulunmasını dışlayan, kentsel-bölgesel gelişmeyi neredeyse bütünüyle yerel girişimlere dayandıran, devletin rolünü de yalnızca yerelliklerdeki yatırım koşullarının iyileştirilmesiyle sınırlayan bir anlayış egemen olmaya başlamıştır. Dönemin bölgesel gelişme politikalarına yön veren anlayış böyle olunca, ithal ikameci dönemde oluşturulan kurumsal yapılanma da yavaş yavaş işlevlerini yitirmeye başlamış, kamu örgütlenmeleri adeta çürümeye terkedilmiştir.

Bu anlayışın doğal sonucu, yerelliklerin merkezi yönetimin katkısından bütünüyle yoksun bırakılması ve yerel-bölgesel gelişme için kendi potansiyellerini en iyi biçimde değerlendirerek ülke ve dünya ekonomisi içindeki konumlarını geliştirmeye davet edilmeleri olmaktadır. Kamu yönetimi reformu ile ülkenin yönetim kademelenmesinin ve yönetim birimlerinin görevlerinin yeniden düzenlenmesinin de, bu yerel/bölgesel kalkınma anlayışına uygun bir yönetsel yapılanma arayışı sonucunda gündeme geldiği görülmektedir. Bu çerçevede, günümüzde yasalaştırılmaya çalışılan bölgesel kalkınma ajansları modelinin de, 1980 sonrasında izlenen bölgesel gelişme politikalarının yeni bir kurumsal çerçeve ile sürdürülmesi anlamına geldiğini söylemek yanlış olmayacaktır. Bu kalkınma anlayışı, ülkemizin kalkınma sorunlarının çözümü için “girişimcilik ruhunun ve kapasitesinin geliştirilmesi” gerektiği varsayımından hareket etmekte; bölge kalkınma ajanslarına da, düzenleyici devlet anlayışına uygun olarak, “koordinasyon”, “düzenleme”, “katalizörlük” gibi işlevler yüklenmektedir. Yasanın, ulusal/bölgesel/yerel kalkınmada devletin etkin müdahalelerde bulunmasını dışlayan bu yaklaşımı, gerçek anlamda bir sınai atılım için kamu girişimlerine gereksinim bulunduğu ve kamunun sınai girişimlerinin bölgesel ve yerel gelişme açısından da vazgeçilmez olduğu gerçeğini gözardı etmekte, bu nedenle de kalkınma sorunlarına çözüm getirmek açısından önemli bir yenilik taşımamaktadır.


NOTLAR


1. 25 Ocak 2006 tarih ve 5449 tarihli yasanın tam metni için bkz. http://www.dpt.gov.tr/bgyu/kalkinmaajanslari.pdf

2. 2003 yılında hazırlanan iki tasarı ile meclise sunulan asıl tasarının tam metni için bkz. http://yayed.org/genel/bizden_detay.php?kod=24. Ayrıca, tasarı meclise gelirken, “bölge kalkınma ajansı” adlandırmasının da “kalkınma ajansı”na dönüştüğünü de not etmek gerekiyor. Ancak, yapılan değişikliğin “isim değişikliği” olmanın ötesinde bir değişim oluşturmadığı da belirtilmelidir.

3. Bu eğilime Türkiye’deki yazından pek çok örnek vermek olanaklı olmakla birlikte, bu yaklaşımın en açık ve kapsamlı savunusu DPT (2000) tarafından yapılmıştır. Bu yaklaşımın eleştirisi için bkz. Ersoy (1993: 35-40).